Norma Legal Oficial del día 26 de septiembre del año 2005 (26/09/2005)
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TEXTO DE LA PÁGINA 29
MORDAZA, lunes 26 de setiembre de 2005
NORMAS LEGALES
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persona humana quien desde su MORDAZA tiene personalidad; sin embargo, las necesidades sociales y economicas obligaron desde hace mucho a reconocer a otros sujetos de derecho distintos a la persona humana. En MORDAZA, la naturaleza gregaria y politica del hombre crea el Estado, como entidad ideal distinta a los ciudadanos; posteriormente, las sociedades mercantiles y las sociedades de personas que persiguen fines no lucrativos se agregaron al listado; por ultimo, el aumento de las necesidades sociales fue respondido por el Estado, entre otros modos, creando empresas estatales o de economia mixta y un variopinto grupo de entidades o corporaciones. A todas estas agrupaciones de personas o entidades creadas por el Estado y desde el Estado, se les atribuyo la calidad de personas juridicas, esto es, sujetos de derecho ideales, meramente formales o juridicos, puesto que su autonomia derivada de la ley, era un efecto creado y regulado por el ordenamiento juridico. La personalidad en general es consecuencia directa de la diferencia entre las personas que conforman la sociedad con esta. Lo mismo ocurre con las demas personas juridicas de origen estatal: el rasgo esencial de estas personas juridicas es su total independencia, en el plano juridico, del Estado. Ello se traduce en la existencia de patrimonios distintos, deberes y derechos diferentes, etc. 2. El Codigo Civil, en su articulo 2024º inciso 9), reconoce la existencia de las personas juridicas creadas por ley, y autoriza su inscripcion en el Registro de Personas Juridicas. Solo a modo de ejemplo, podemos considerar entre ellas a los Colegios Profesionales, los cuales, con arreglo al ar ticulo 20º de la Constitucion, tienen personalidad juridica de derecho publico; y al Banco Central de Reserva, el que de acuerdo con el articulo 84º de la Constitucion tambien goza de personeria juridica de derecho publico. En el primer caso, es MORDAZA que los Colegios Profesionales no conforman la organizacion del Estado; en el MORDAZA, por el contrario, el Banco Central de Reserva es parte de la estructura estatal. Sin embargo, no toda reparticion, dependencia u oficina del Estado puede considerarse como una persona juridica distinta a este. Asi, la doctrina administrativista senala que:
"... las relaciones juridicas que vinculan entre si a dichas entidades publicas (...) se denominan interadministrativas o intersubjetivas, cuando se dan entre entes o sujetos con personalidad juridica, e interorganicas, cuando la relacion es entre organos sin personalidad juridica. (...) La diferencia fundamental esta en que las relaciones interadministrativas se establecen entre sujetos de derecho, al paso que las interorganicas entre organismos o reparticiones administrativas -organos- sin personalidad juridica propia." 3
3. La trascendencia de dotar de personalidad juridica a un sector de la Administracion Publica exige que la MORDAZA legal correspondiente lo haga con toda claridad. La autonomia administrativa de una determinada reparticion administrativa (financiera, funcional, tecnica o de otra indole) no resulta suficiente para considerarla como una persona juridica distinta a la dependencia a que pertenece. En ese caso, lo que la Administracion hace es dotar a un area especifica de si misma, de ciertas atribuciones, a fin de que pueda optimizar el desarrollo de la actividad puntual que cumple dentro de la Administracion. Por ello, los deberes y derechos que adquiera no se derivan a un centro de imputacion distinto a la misma Administracion, ni puede contar con un patrimonio autonomo4 . Asi por ejemplo, mediante Decreto Legislativo Nº 824 se creo la Comision de Lucha contra el Consumo de Drogas - CONTRADROGAS, disponiendo en su articulo 1º que se trata del "ente rector" de la lucha contra el trafico ilicito de drogas, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, sin atribuirle la calidad de persona juridica. Otro ejemplo lo podemos encontrar en el Organismo Supervisor de la Inversion Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL, el cual, conforme al articulo 1º del Decreto Supremo Nº 062-94-PCM, es un organismo publico con autonomia tecnica, economica, financiera, funcional y administrativa, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Como puede advertirse, pese a la condicion de ente rector de una actividad publica especializada y/o de la autonomia de la que gozan, no estamos frente a personas juridicas distintas al Estado
central. Podemos concluir, entonces, que la condicion de persona juridica estatal que pueda tener una dependencia estatal la establece la ley de modo expreso, no siendo suficiente la sola autonomia o especializacion de la funcion que cumple. 4. Un MORDAZA aspecto previo involucrado en el analisis es el referido a la jerarquia que debe ostentar la MORDAZA legal creadora de una persona juridica. En opinion de MORDAZA, la MORDAZA que crea una persona juridica puede ser tanto una ley del Congreso como cualquier otra MORDAZA juridica dictada por organo competente, pues "el Estado no solo por ley da MORDAZA juridica, sino tambien por distintas normas, ya sea con rango de ley o de inferior jerarquia" 5 . Este Colegiado no comparte tal criterio. Como se senalo en los considerandos precedentes, la atribucion de personalidad juridica a una determinada dependencia administrativa es un acto de suma trascendencia, pues consiste en desmembrar al Estado de una parte integrante, destinando para ello recursos, infraestructura, personal, etc., atribuyendole patrimonio propio, etc. La persona que nazca por mandato de la ley interrelacionara en la sociedad, asumira derechos, contraera obligaciones. Este cumulo de caracteristicas, a juicio de la Sala, requiere que sea la ciudadania, representada por sus autoridades electas, la que reflexione y decida sobre tal MORDAZA, el cual no debe quedar librado a la decision (a veces arbitraria) de cualquier funcionario administrativo, por muy alto que sea su rango. De otro lado, asumir el criterio -respetable, por ciertode que cualquier MORDAZA legal de cualquier jerarquia puede tener la virtualidad de crear una persona juridica, podria desembocar en la aparicion de infinidad de entes, desordenando en grado sumo la Administracion. Asi, la persona juridica creada podria, en ejercicio de sus facultades normativas, crear a su vez a otra persona juridica. Por ello, estima la Sala que solo mediante MORDAZA legal con jerarquia de ley congresal pueden crearse personas juridicas. 5. Si la creacion de una persona juridica solo puede realizarse mediante ley congresal o MORDAZA de igual jerarquia (a excepcion de ordenanzas municipales), es decir, si la competencia para ello corresponde al Congreso de la Republica o al Poder Ejecutivo por delegacion de aquel, queda MORDAZA que en el caso de autos el INADE carece de competencia para crear personas juridicas, mucho menos por via reglamentaria, la cual solo es utilizable para que la Administracion ordene su propio funcionamiento, y en ningun caso para legislar con caracter general, mucho menos para crear personas juridicas. A mayor abundamiento, del Decreto Supremo Nº 07285-PCM que creo el Proyecto Especial CHINECAS, asi como del ROF del referido Proyecto aprobado por Resolucion Jefatural Nº 164-2001-INADE-1100, se advierte meridianamente que el mencionado Proyecto es un organo desconcentrado de ejecucion del INADE, que constituye una unidad ejecutora que cuenta con autonomia tecnica, economica, financiera y administrativa. Consiguientemente, resulta evidente que ni la Presidencia del Consejo de Ministros ni INADE pretendieron crear una persona juridica, sino un organismo adicional dentro de su estructura organizativa, dotado de autonomia administrativa, financiera y economica a fin de que pueda
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MORDAZA DROMI, Derecho Administrativo, Bs. As. (Ed. MORDAZA MORDAZA, 7ª ed., 1998), p. 524. La doctrina senala al respecto: "El organo, precisamente por ser un medio para imputar una actuacion o una voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona diferenciada del mismo, sino que se confunde como parte integrante de el: no tiene, pues, derechos o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su voluntad no es diferenciable de la voluntad de la organizacion a la cual pertenece, precisamente porque la voluntad a traves de el expresada es en esa medida la voluntad de la organizacion". En: MORDAZA GORDILLO: Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I, Bs. As. (2003, F.D.A, 8va. ed.), p. XII-2. Sitio web: http://www.gordillo.com/ Pdf/1-8/1-8ªXII.pdf MORDAZA MORDAZA MORDAZA, "El Registro de Personas Juridicas creadas por Ley", en: Temas de Derecho Registral, Tomo IV, MORDAZA (SUNARP, 4ª ed., 2000), p. 89-90.