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9 NORMAS LEGALES Sábado 14 de diciembre de 2024 El Peruano / al ordenamiento territorial en la esfera de las políticas públicas; previamente, se fueron dando diversos avances, desde el desarrollo urbano, la gestión ambiental y de los recursos naturales y, más específi camente la gestión del patrimonio forestal y de fauna silvestre. Estos diferentes ámbitos generaron procedimientos e instrumental ad hoc que profundizaron en alcances sectoriales sobre el territorio y su manejo, pero que desembocaron en un marco normativo disperso, con limitada claridad jurídica sobre la materia de ordenamiento territorial. El Perú es un país con una de las geografías más extremas que, a la vez, es la base de su extraordinaria diversidad geográfi ca y cultural, expresada en la variedad de ecosistemas y en la gran riqueza paisajística y cultural. Las características altitudinales junto con las condiciones latitudinales imprimen una elevada complejidad al territorio peruano, expuesto a una diversidad de fenómenos naturales que lleva a la población a convivir con diferentes escenarios de riesgo. El incremento de la vulnerabilidad de la población evidencia una ruptura con la memoria del territorio y una creciente cultura de ocupación ajena a sus características inherentes como territorio. La existencia de factores de exclusión social y económica, producto de distintas situaciones coyunturales atravesadas por el Perú, como el deterioro de la economía agrícola, la falta de presencia del Estado, las coyunturas de conmoción social y política, como las ocasionadas por el terrorismo de la década de 1980, entre otros factores, dieron lugar a un proceso migratorio sostenido desde los espacios rurales hacia las ciudades y, especialmente Lima y otras ciudades de la costa; y en menor medida, los espacios amazónicos. La magnitud de este proceso impactó en el medio rural, por la sangría permanente de población y desbordó la capacidad del Estado 2 para atender de manera óptima la demanda de viviendas y servicios asociados3, pero también para proteger las áreas agrícolas y los ecosistemas por el crecimiento urbano, repercutiendo en la seguridad y soberanía alimentaria 4 y en la provisión de servicios ecosistémicos. Los procesos migratorios y las expectativas que se genera en los espacios de llegada supusieron la confl uencia de visiones distintas en un mismo territorio, alimentando la diversidad social y cultural de estos territorios de acogida. Sin embargo, el abandono de los espacios rurales y la concentración urbana, fruto de estos movimientos migratorios, tuvo implicancias en la accesibilidad diferencial a servicios del Estado, a infraestructura vial, de comunicaciones, de equipamiento social, a mercados y servicios culturales, y a oportunidades de mejora de calidad de vida de la población 5. Ello contribuyó a acrecentar condiciones de desigualdad entre regiones y dentro de un mismo territorio. El índice de vulnerabilidad de las personas en el territorio 6 evidencia esa situación de desigualdad territorial7. En un análisis del período 2013-2019 se aprecia una caída constante de su valor hasta el 2016 y, recién en el 2019, inicia una remontada signifi cativa. Esto se expresa en los territorios con una concentración espacial de la vulnerabilidad. Así, los niveles más bajos están en la franja costera centro y sur, en tanto los niveles más altos se registran en el nororiente del Perú. Loreto y Ucayali presentan los índices de vulnerabilidad más altos, de manera constante entre 2013 y 2019. En el otro extremo, Moquegua está de manera sostenida con los índices más bajos. No obstante, el análisis del período muestra que en todos los departamentos hubo un incremento del índice de vulnerabilidad, a excepción de Loreto, que tuvo una reducción de 0,3 puntos 8. Otro indicador que da cuenta de las desigualdades territoriales es el Índice de Competitividad Regional 20249, donde Loreto y Ucayali en el 2024 se ubican entre los departamentos con valores más bajos, junto con Cajamarca, Huancavelica y Huánuco; mientras que Moquegua ocupa el primer lugar, superando a Lima y Arequipa, que están por encima del promedio nacional con el segundo y tercer lugar, respectivamente. La escasa planifi cación en el desarrollo de las actividades económicas y en la expansión urbana compromete la capacidad de regeneración de los ecosistemas y las condiciones de habitabilidad de la población. Así mismo, esta difi cultad de regeneración de los recursos naturales también coloca al Perú en una situación de elevada vulnerabilidad ante eventos cíclicos como el Fenómeno El Niño, La Niña o las variaciones climáticas en el contexto actual de cambio climático. Todo ello compromete la sostenibilidad de las actividades económicas y tiene implicancias tanto en las condiciones de seguridad alimentaria como en la exacerbación de los confl ictos por el uso del suelo. Ante ello, la situación actual de desigualdad territorial, enunciada en párrafos precedentes, evidencia que los territorios tienen capacidad de respuesta diferencial que incide en la evolución de las condiciones de desarrollo territorial y el mantenimiento de las desigualdades en y entre territorios 10. 3.2 Conceptos clave y enfoquesEl modelo del problema público se apoya en conceptos clave obtenidos de diferentes fuentes bibliográfi cas como se muestra a continuación: N° Concepto clave Definición 1 TerritorioEl territorio es una construcción social donde los actores son quienes configuran con sus relaciones el significado y la apropiación de un determinado espacio físico y social. Expresa identidad y sentido de pertenencia, propósitos compartidos sobre los que se ejerce algún tipo de autoridad, de relaciones de colaboración y conflicto. A la luz de la definición el territorio se entiende desde un abordaje multidimensional, como espacio de competencias administrativas; como espacio de pertenencia natural, vinculado a sus características naturales y su legado histórico, la memoria ambiental e histórica; y como construcción social que crea identidad, en tanto logra consolidar acciones colectivas de los distintos agentes.Esta definición resulta complementaria, para efectos de la presente Política, con la definición de territorio del artículo 54 de la Constitución Política del Perú 11. 2Gobernanza territorialLas decisiones públicas se toman en un modelo de gobierno del territorio: la gobernanza territorial alude a la capacidad de las sociedades de resolver sus asuntos y de contribuir al desarrollo de sus territorios mediante la articulación y participación de diversos actores territoriales, entre ellos (i) el Estado (gobernanza multinivel vertical), (ii) la sociedad civil, (iii) las agencias públicas localizadas territorialmente y (iv) el sector privado (gobernanza multinivel horizontal) 12. En otras palabras, la gobernanza requiere una participación e involucramiento activo que permita ejercer ciudadanía en los diversos espacios.Ese gobierno del territorio integra sectores públicos y privados en un mismo espacio y comprende dimensiones tales como el diálogo social y la gestión de conflictos, la descentralización política y la gestión territorial, es decir, la actuación misma de dichas decisiones. 3DescentralizaciónLa descentralización es un proceso de carácter permanente, gradual y continuo de asignación de competencias y transferencia de recursos y capacidades del nivel central hacia los niveles subnacionales; como política de estado promueve la integración regional, la constitución de macro regiones y el equilibrio de poder de los tres niveles de gobierno 13. 4 Gestión territorialLa gestión territorial se refiere al modelo de actuación multiactor y multinivel que tiene por finalidad contribuir a la gobernanza territorial, desplegando para ello estrategias de coordinación, articulación, monitoreo y evaluación de las políticas y planes intersectoriales, intergubernamentales y de otros actores para orientar las intervenciones con una visión integral de desarrollo del territorio.Este término comprende la demarcación y organización territorial, la gestión del riesgo de desastres y el ordenamiento territorial; aspectos que se abordan de forma complementaria y articulada desde el Viceministerio de Gobernanza Territorial (VGT) 14 de la PCM.