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/G50/GE1/G67/G2E/G20 /G32/G36/G35/G36/G39/G36 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, lunes 29 de marzo de 2004 2.3.- LA GESTIÓN MUNICIPAL 2.3.1.- ANTECEDENTES 1.- Hasta 1980, las municipalidades dependían del Go- bierno Nacional y carecían de autonomía. Sus autoridades eran designadas por el Ministerio del Interior y las funcio-nes que detentaban eran cada vez menos y de menor im- portancia. El Gobierno Constitucional elegido en 1980 con- voco a elecciones municipales (las primeras en 18 años) ydicto una nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Decre- to Legislativo Nº 051) para reemplazar el obsoleto régimen. Más tarde, y basándose en la experiencia de tres años, sedicta una nueva Ley Orgánica de Municipalidades (Ley Nº 23853) que ha regido a los gobiernos locales hasta la ley promulgada recientemente. 2.- Existen 194 municipalidades provinciales y 1634 dis- tritales y, de acuerdo con los datos actualizados al año 2000, la mayor parte de los distritos concentra poblaciones me-nores a 20 mil habitantes divididos de la siguiente manera: 54% albergan de 2 mil a 20 mil habitantes y un significativo 37% se encuentra en situación de poblado rural al alojar de200 a 2 mil habitantes. Los centros poblados menores al año 2000 agrupados a 1432 municipalidades repartidas en 569 distritos de 115 provincias, albergando a 4.6 millonesde personas. Si viéramos al país por sus niveles de ingresos, 794 distritos albergan a 4.6 millones de personas en situaciónde muy pobres y pobres extremos del Perú. Extrema pobreza Muy pobres Nº de distritos Po blación Nº de distritos Población 201 1,102,622.00 593 3,557,767.00 Fuente: Mapa de pobreza FONCODES. Junio, 2000 3.- Las municipalidades, desde hace varias décadas, vienen recibiendo capacitación y asistencia técnica en for-ma permanente por parte de instituciones públicas y priva- das; pero, sin embargo, los resultados de estos esfuerzos aún resultan insuficientes. Importantes instituciones públi-cas como la Escuela Superior de Administración Pública - ESAP- del INAP, y el Instituto Nacional de Fomento Muni- cipal -INFOM-, y algunas ONGs orientaron sus esfuerzosa brindar asistencia técnica y capacitación a las municipa- lidades en la modalidad de “capacitación por oferta”, en la que estas instituciones ofrecían paquetes de cursos paradictarse en las sedes institucionales o en cortas visitas que se hacían a las municipalidades. En la década del noventa, las actividades de capacita- ción a los gobiernos locales y CTAR fueron asumidas por el Ministerio de la Presidencia. Por su parte, las institucio- nes académicas y ONGs, demostraron mayor interés enlas acciones de formación y capacitación municipal. Los programas desarrollados por la Escuela de Administración de Negocios para Graduados -ESAN, la Universidad Na-cional de Ingeniería, el Instituto de Investigación y Capaci- tación Municipal -INICAM, el Centro de Investigación y Pro- ducción del Campesinado - CIPCA (Piura), la Asociaciónde Municipalidades de la Región San Martín - AMRESAM (San Martín), Guamán Poma de Ayala (Cusco), la Asocia- ción para el Desarrollo Local - ASDEL (Cajamarca), IPA-DEL, etc. son una demostración de dicho interés. Poste- riormente el escenario se ha ampliado con la presencia de otras entidades académicas e instituciones que desarro-llan actividades de capacitación municipal en Lima y algu- nos departamentos del país. En la actualidad merece la atención las entidades esta- tales, las cuales de manera parcial y descortinada vienen efectuando acciones de capacitación en gobiernos loca- les. Así hemos identificado la acción de la Contraloría Ge-neral, FONCODES, Economía y Finanzas, PRONAA, Edu- cación, Defensa Civil, CONCYTEC, etc. 2.3.2.- PROBLEMAS DE GESTIÓN 1.- Los gobiernos locales tienen severas restricciones para recaudar fondos propios y generar ingresos, diseñar y ejecutar proyectos, mejorar la productividad y la calidad del gasto, y acceder a la cooperación internacional. 2.- Las características institucionales que diferencian a las municipalidades están asociadas al tamaño institucio- nal y al conjunto de responsabilidades que efectivamenteejercen y éstas a su vez a determinadas características del municipio, principalmente su nivel de urbanización y el tamaño poblacional de su centro poblado principal, sede de la municipalidad. 3.- De acuerdo a un estudio publicado por la Fundación Friedrich Ebert, las municipalidades tienen las característi- cas administrativas y de dimensión, diferenciadas siguientes: Municipalidades pequeñas de base rural, caracterizadas por tener un promedio de 10 empleados, con niveles de espe-cialización técnica muy elementales, que carecen casi absolu- tamente de instrumentos básicos de organización municipal. Municipalidades entre 10 y 50 empleados, que corres- ponden a capitales de provincias que tienen un promedio de 6 mil a 7 mil habitantes. La mayor parte de estas muni- cipalidades se ubican en la sierra. Se diferencian de lasanteriores en lo que se refiere a la elaboración o tenencia de criterios e instrumentos administrativos y contables como organigramas, reglamentos y estados financieros. Municipalidades entre 50 y 150 personas ocupadas, que corresponden a ciudades que tienen un promedio de 22 mil habitantes. Las municipalidades grandes, que superan los 150 em- pleados, que corresponden a ciudades con 85 mil o más habi- tantes, y que suelen tener más o menos implementados la to-talidad de los órganos administrativos y técnicos clásicos. 4.- El número de autoridades que potencialmente de- berían comprenderse en un plan de capacitación, es el si- guiente: NÚMERO DE ALCALDES Y REGIDORES POR DEPARTAMENTO DEPARTA- PROV. DIST. DEPARTA- PROV. DIST. MENTOS ALC. REG. ALC. REG. MENTOS ALC. REG. ALC. REG. Amazonas 7 51 76 384 Lambayeque 3 35 35 195 Ancash 20 142 146 738 Lima 10 114 161 999 Apurímac 7 57 73 365 Loreto 6 58 43 219 Arequipa 8 62 101 541 Madre de Dios 3 19 8 40 Ayacucho 11 77 100 502 Moquegua 3 23 17 85 Cajamarca 13 121 114 572 P asco 3 27 25 125 Callao 1 15 5 41 Piura 8 86 56 306 Cusco 13 117 95 489 Puno 13 117 95 477 Huancavelica 7 53 87 437 San Martín 10 84 67 339 Huánuco 11 87 65 333 Tacna 4 6 23 119 I c a 54 7 3 8 1 9 6 T u m b e s 32 394 5 Junín 9 91 114 590 Ucayali 4 32 10 52 La Libertad 12 108 71 385 TOTAL 194 1652 1634 8574 5.- Aun siendo concientes de la real escasez de recursos que afecta a las municipalidades, una parte importante de sus problemas institucionales está relacionada con malos hábitosde gestión, el escaso desarrollo institucional, los niveles bajos de desarrollo de capacidades en sus recursos humanos, los bajos resultados de desempeño institucional. Es critica la falta de calidad en las decisiones de las autori- dades municipales, sobre todo en aquéllas decisiones que tie- nen que ver con la asignación del gasto; la ausencia de apro-piados procesos de gestión de la equidad, planificación local y operativa, costeo de servicios, presupuesto institucional, coor- dinación interna, trabajo en equipo, gestión por objetivos y par-ticipación ciudadana en las decisiones. 6.- Las características resaltantes que presentan las muni- cipalidades en aspectos de gestión son las siguientes: a) La gestión esta orientada a los servicios desvincula- da de la promoción del desarrollo local. b) Existe un régimen normativo uniforme que no toma en cuenta la enorme heterogeneidad de los gobiernos lo- cales. c) Hay una débil comprensión de su identidad como parte del Estado y nivel descentralizado de gobierno y, por tanto, de sus potencialidades y capacidades de ges-tión local. d) Se evidencia una escasez de recursos económicos debido a sus reducidas fuentes legalmente previstas, a supropia ineficiencia para la administración de los tributos a su cargo, y a la excesiva concentración de tributos en el Gobierno Nacional. e) Hay poca capacidad ejecutiva y organizativa para el manejo de la administración y de los recursos de que dispo-