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NORMAS LEGALES El Peruano Lima, martes 26 de febrero de 2008 367340 elementos constitutivos de sus estructuras fi nancieras, es decir, con relación a los gastos y los ingresos o rentas. En el marco de un Estado constitucional y democrático, cuyo gobierno es unitario y descentralizado, todas las dimensiones de la autonomía regional y local deben ser ejercidas a partir del diseño previsto por la Constitución y las normas generales que integran el ordenamiento jurídico nacional, pues el respeto a éste constituye una manifestación de unidad del Estado. Además, los Gobiernos subnacionales deberán respetar los espacios de actuación reconocidos a los otros niveles de gobierno. En otras palabras, deben tener en cuenta y respetar las competencias y funciones del Gobierno Nacional, los órganos constitucionales autónomos, así como los demás Gobiernos Regionales y Locales. Con ese fi n, los artículos 49º y 50º de la Ley de Bases de la Descentralización establecen los mecanismos que concretan las relaciones de coordinación, cooperación y apoyo mutuo que deben existir entre todos los niveles de gobierno. Quinto.- La autonomía como garantía para el cumplimiento de las competencias y funciones municipales. El artículo 194º de la Constitución reconoce autonomía a las municipalidades provinciales y distritales, en su calidad de órganos de Gobierno Local, en los asuntos de su competencia. La autonomía municipal se constituye así en una institución que brinda protección a los municipios, pero siempre ligada al cumplimiento de las competencias y funciones que les corresponde, que se encuentran enumeradas en el artículo 195° de la Constitución y desarrolladas en la Ley N° 27972, Ley Orgánica de Municipalidades. Vale decir, se trata de una institución que protege a las municipalidades, pero desde una perspectiva instrumental, pues está orientada a garantizar el cabal cumplimiento de las competencias, funciones y responsabilidades de los Gobiernos Locales, las cuales inciden directamente en los derechos e intereses de las personas que forman parte de la comunidad. La legislación, la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y la doctrina señalan que la autonomía municipal se debe realizar en concordancia con los fi nes y deberes comunes del Estado, enumerados en el artículo 44º de la Constitución Política, como son garantizar la plena vigencia de los derechos humanos, brindar protección a la población frente a las amenazas contra su seguridad y la promoción del bienestar general fundamentado en la justicia y en el desarrollo integral y equitativo de la Nación. En consecuencia, la autonomía municipal no tiene contenido absoluto. No puede entendérsela como soberanía, que es un componente esencial del Estado en conjunto y no de sus órganos territoriales, como lo establece el artículo 43º de la Constitución. Tampoco puede ser entendida como autarquía porque de esa forma se rompe la visión del conjunto de un Estado con un orden jurídico común y deberes primordiales comunes. El propio Texto Constitucional y la Ley Orgánica de Municipalidades defi nen los límites de la autonomía municipal. No obstante, en atención a cada situación concreta, sobre todo aquellas que resulten confl ictivas, los alcances y límites de la autonomía municipal se deberían establecer mediante la interpretación conjunta de las normas mencionadas y las normas que regulan las competencias y atribuciones de los otros órganos del Estado, principalmente, de los otros niveles de gobierno como, por ejemplo, la Ley N° 27867, Ley Orgánica de Gobiernos Regionales, y las futuras leyes de organización y funciones de los ministerios del Gobierno Nacional. No obstante, las normas aludidas, como regla general, admiten más de un sentido interpretativo. Por ello, los límites de la autonomía municipal, como institución jurídico-constitucional, no resultarán diáfanos en todos los casos e, incluso, pueden resultar insufi cientes para asegurar la integridad y el desarrollo adecuado de las funciones municipales. En esa medida, siempre estará presente la posibilidad de que se susciten confl ictos entre las municipalidades, los otros niveles de gobierno e, incluso, los otros órganos del Estado. Sin embargo, tales confl ictos no se deben resolver mediante la fuerza y esgrimiendo un concepto absoluto de autonomía municipal, sino utilizando los mecanismos institucionales establecidos en el ordenamiento jurídico como, por ejemplo, el proceso competencial o el proceso de inconstitucionalidad. Por otro lado, la autonomía municipal también ha sido reconocida para que las municipalidades contribuyan a garantizar la doble dimensión social y democrática del Estado, identifi cada en el artículo 43° de la Constitución. La dimensión social se hace patente cuando los Gobiernos Locales cumplen sus específi cas y relevantes funciones de provisión, planifi cación, autorización, control y fi scalización, pues mediante ellas contribuyen al desarrollo de sus circunscripciones y, a través de ello, a la continua transformación de las condiciones socioeconómicas del país. Finalmente, la autonomía municipal también verifi ca la dimensión democrática del Estado, no sólo por la elección popular de las autoridades locales, sino porque la actuación de los municipios da cuenta de que el poder estatal se encuentra realmente distribuido con base territorial, es decir, respetando el pluralismo territorial y la descentralización política, así como la descentralización de las funciones y los servicios administrativos. Asimismo, la autonomía local es un elemento esencial del sistema constitucional de división ídistribución– y equilibrio recíproco de poderes, toda vez que multiplica los niveles de decisión, favoreciendo el respeto a las minorías, limitando el poder y asegurando la libertad. Sexto.- La descentralización como marco para el ejercicio de la autonomía municipal. La Ley N° 27680, Ley de Reforma Constitucional del Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización, publicada el 7 de marzo del 2002, dio inicio a un nuevo proceso de descentralización en el país. Así, de acuerdo con el artículo 188° del Texto Constitucional, la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral y sostenido del país. Este proceso debe realizarse por etapas, es decir, en forma progresiva y ordenada. El diseño de descentralización adoptado establece la distribución del poder en tres niveles de gobierno: el Gobierno Nacional, el Gobierno Regional y el Gobierno Local. La transferencia de competencias, funciones y responsabilidades del Gobierno Nacional a los Gobiernos Regionales y municipales es regulada por la Ley N° 27783, Ley de Bases de la Descentralización. En dicha Ley se establecen los criterios y los principios que deben guiar el proceso de transferencia, a saber; principio de subsidiariedad, principio de gradualidad y progresividad, principio de provisión, principio de selectividad y proporcionalidad y, principio de concurrencia. El proceso de transferencia de funciones es una de las etapas más importantes del proceso de descentralización, por lo que es indispensable que las funciones y atribuciones que se transfi eren se encuentren claramente defi nidas, pues sólo así será posible evitar posibles confl ictos de competencias o duplicidad de funciones que entorpezcan el normal desarrollo del proceso, la adecuada gestión de las funciones y la continuidad o mejora en la calidad de los servicios a la población. La Ley de Bases de la Descentralización, la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la Ley Orgánica de Municipalidades defi nen, en forma general, las competencias exclusivas y compartidas de los Gobiernos subnacionales, así como las funciones específi cas que les corresponde. Sin embargo, las funciones que deberán realizar los ministerios del Gobierno Nacional aún no han sido defi nidas. La Ley Nº 29158, nueva Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, publicada el 20 de diciembre del 2007, ha previsto que dichas funciones sean precisadas a través de las leyes de organización y funciones de cada ministerio, las cuales deberán ser aprobadas entre los meses de abril y junio del presente año. En el marco del proceso de descentralización, los Gobiernos Locales son reconocidos constitucionalmente como un nivel de gobierno con autonomía. Asimismo, el artículo 194° de la Constitución mantiene la dualidad municipal al establecer que las municipalidades distritales y provinciales son los órganos de Gobierno Local. Por su parte, la Ley Orgánica de Municipalidades regula la organización y determina las competencias exclusivas y compartidas de ambos tipos de municipios. La dualidad municipal hace más complejo el reparto de competencias y funciones sectoriales entre los distintos niveles de gobierno sobre todo porque la Ley Orgánica de Municipalidades expresa en forma general y ambigua las funciones que corresponde asumir a cada tipo de municipio y eso hace difícil establecer qué función respecto a una misma competencia corresponde