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/G50/GE1/G67/G2E/G20 /G32/G37/G31/G34/G38/G30 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, lunes 28 de junio de 2004 ción de la planta de fraccionamiento y del poliducto por parte de la empresa Pluspetrol, con la consecuente ines- tabilidad política, económica y social que ello generaría. §3. La publicación de las normas como conditio iu- ris de eficacia. 3. En la sentencia recaída en el Exp. Nº 014-2003-AI/ TC, este Colegiado estableció que aun cuando la publica- ción forma parte de la eficacia integradora del procedimiento legislativo, la ley tiene la condición de tal (es decir, queda constituida) una vez que ha sido aprobada y sancionada por el Congreso de la República. En efecto, tal como se desprende de una interpretación sistemática del artículo 51º, in fine, y del artículo 109º de la Constitución, la publicación determina la eficacia, vigencia y obligatoriedad de la norma, pero no determina su consti- tución, pues ésta tiene lugar con la sanción del órgano que ejerce potestades legislativas. 4. Por lo tanto, los cuestionamientos que puedan surgir en torno a la publicación de una norma, no deben resolver- se en clave validez o invalidez, sino de eficacia o inefica- cia. Una ley que no haya sido publicada, sencillamente es ineficaz, pues no ha cobrado vigencia. Y sobre aquéllo que no ha cobrado vigencia, no es posible ejercer un juicio de validez en un proceso de inconstitucionalidad, pues no será posible expulsar del ordenamiento jurídico aquello que nun- ca perteneció a él. Ello, sin perjuicio del “control previo de constitucionalidad” susceptible de realizarse en algunos ordenamientos jurídicos comparados, como el francés por ejemplo, pero que no tiene cabida en nuestro medio. 5. Este razonamiento referido a la ley es, mutatis mu- tandis, aplicable también a las ordenanzas municipales, las cuales, conforme al inciso 3) del artículo 36º de la Ley Nº 23853 -Orgánica de Municipalidades- (vigente en el mo- mento en que se expidió la Ordenanza), son dictadas, es decir, aprobadas y sancionadas, por el Concejo Municipal. A su vez, el artículo 112º de la misma ley establecía el deber de publicación de las ordenanzas municipales, pre- cisando en su inciso 3) que en el caso de las ordenanzas expedidas por municipalidades ubicadas en circunscripcio- nes que no sean capital de distrito judicial -tal como suce- de con la Municipalidad Provincial de Pisco- la publicación se debía realizar “mediante bandos públicos y carteles im- presos fijados en lugares visibles y en locales municipa- les, (...) de lo que dará fe la Autoridad Judicial respectiva”. Consecuentemente, las ordenanzas municipales que- dan constituidas tras su aprobación y sanción por parte del Concejo Municipal, pero carecen de eficacia y obligato- riedad mientras no sean publicadas. Por lo demás, el pro- pio artículo 112º así lo disponía al establecer que “sin el requisito de publicidad las normas a que este artículo se refiere no son obligatorias.” §4. La publicación de la Ordenanza Municipal Nº 006- 2002-MPP. 6. Los demandantes, la Municipalidad demandada, y la empresa Pluspetrol, convienen en el hecho de que si bien la Ordenanza fue publicada mediante bandos públicos y car- teles impresos fijados en lugares visibles, la autoridad judi- cial respectiva no dio fe de ello, tal como lo exigía el inciso 3) del artículo 112º de la Ley Nº 23853. Ello acarrea la respon- sabilidad de la Municipalidad Provincial de Pisco, por no cumplir cabalmente con lo previsto por la referida disposi- ción de la Ley Nº 23853. Sin embargo, es necesario deter- minar si tal omisión permite concluir que la Ordenanza no se encuentra vigente y, por ende, que carece de eficacia. A juicio de este Colegiado, la garantía de la publicidad formal de las ordenanzas municipales expedidas por las municipalidades situadas en circunscripciones que no son capital de distrito judicial, se perfecciona con la existencia de bandos públicos y carteles públicos fijados en lugares visibles y en locales municipales, sin que sea requisito esen- cial la certificación judicial para considerarlas publicadas. Lo que ocurre es que, dado que esta modalidad de publici- dad carece de un método de probanza eficaz (a diferencia de lo que sucede con las normas publicadas en diarios de circulación nacional o local), el inciso 3) del 112º de la Ley Nº 23857, ha adicionado una garantía de “certificación de existencia”, otorgada por la autoridad judicial, garantía que no resulta indispensable si existe prueba contundente de su publicación o, más aún, si las partes del proceso coinci- den en que la ordenanza fue, en efecto, publicada.Adicionalmente, debe tenerse presente que, al no existir dia- rios de avisos judiciales en Pisco, se dio publicidad a la Orde- nanza a través de otros medios de comunicación locales, se- gún lo aceptaron las partes en la inspección realizada por este Colegiado el 7 de mayo del año en curso. Además, el Tribunal ha conocido que es costumbre de la Municipalidad Provincial de Pisco obviar la constatación judicial de los bandos y carte- les, lo cual si bien no excluye la responsabilidad administrativa que genera dicha omisión, sí descarta la ausencia de dolo. 7. La existencia de los bandos públicos y carteles im- presos fijados en lugares visibles y en locales municipa- les, no es materia de controversia en el presente caso, pues, tal como se ha referido, tanto demandantes como deman- dados convienen en que los bandos y carteles sí se colo- caron oportunamente en el lugar debido, con lo cual se dio cumplimiento al propósito último que se persigue con la publicación de las normas, es decir, la protección de los principios democrático-constitucionales de transparencia y seguridad jurídicas. En este caso, a juicio del Tribunal Constitucional, la falta de certificación judicial de la publi- cación, ha quedado, en los hechos, subsanada. §5. Competencia de los gobiernos locales en mate- ria de zonificación. 8. De otra parte, los recurrentes alegan que la Munici- palidad Provincial de Pisco se encontraba impedida de aprobar el cambio de uso del terreno a una calificación I4 (industria pesada contaminante), sin la previa aprobación del INRENA (Instituto Nacional de Recursos Naturales). 9. El artículo 194º de la Constitución establece que las mu- nicipalidades provinciales y distritales, “tienen autonomía polí- tica, económica y administrativa en los asuntos de su compe- tencia”. Por su parte, el inciso 6) del artículo 195º estipula que los gobiernos locales son competentes para “planificar el de- sarrollo urbano y rural de sus circunscripciones, incluyendo la zonificación, urbanismo y el acondicionamiento territorial” (su- brayado agregado). Finalmente, dichas disposiciones han me- recido un desarrollo legislativo en materia ambiental. En efec- to, el artículo 88º del Decreto Legislativo Nº 613 -Código del Medio Ambiente y los Recursos Naturales-establece: “La pro- piedad debe usarse de acuerdo con la zonificación estableci- da. Todo cambio de uso debe ser autor izado por el gobier no local correspondiente” (subrayado agregado). 10. Consecuentemente, queda meridianamente claro que los cambios de zonificación son competencia exclusi- va de los gobiernos locales. §6. Labor conjunta y organizada de los órganos com- petentes del Estado en la preservación de un medio ambiente adecuado para el desarrollo de la vida. 11. El artículo 68º de la Constitución establece que el Estado está obligado a promover la conservación de la di- versidad biológica y de las áreas naturales protegidas. Tal obligación implica que los actos que puedan representar un nivel de riesgo para las áreas naturales protegidas, re- quieran, para efectos de su aprobación, una participación conjunta de los distintos organismos estatales que tienen por función la conservación y protección de dichas áreas, de modo tal que, mediante labores preventivas, dicho ries- go quede reducido al mínimo. 12. Sin embargo, la participación de aquellos organismos estatales no tiene, necesariamente, que presentarse en cada una de las etapas del procedimiento previo a tal aprobación, sino en el momento en que así lo dispongan las atribuciones y obligaciones particulares de cada uno de estos entes públi- cos encargados de la preservación del medio ambiente. 13. Tal como se desprende de las recomendaciones adoptadas en la Quinta Conferencia RAMSAR (conferen- cias realizadas al amparo de la Convención relativa a los Humedales de Importancia Internacional, ratificada por el Perú mediante Resolución Legislativa Nº 25353, y en cuya lista se encuentra la Reserva Nacional de Paracas), las zonas de amortiguamiento no son intangibles, puesto que es permitido que en ellas se realicen actividades, en la medida de que cuenten con el permiso previo otorgado por la autoridad competente, una vez realizada la evaluación del impacto ambiental que haya determinado que el pro- yecto propuesto, dentro de márgenes razonables, sea com- patible con el mantenimiento de las características ecoló- gicas de los humedales en cuestión. 14. Así pues, dado que la actividad a ser realizada por la empresa Pluspetrol, ocupa un área terrestre y otra marí-