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Pág. 169813 NORMAS LEGALES Lima, viernes 12 de febrero de 1999 Cuarto.- Procesos judiciales de amparo y dilación judi- cial.- En los casos en que los municipios no observaron los principios de legalidad, razonabilidad, proporcionalidad, trans- parencia, responsabilidad y eficacia, conculcando con ello los derechos constitucionales al debido proceso y a la igualdad ante la ley, el Poder Judicial y el Tribunal Constitucional han declara- do fundadas las demandas de amparo interpuestas. No obstante ello, algunos municipios no han cumplido hasta la fecha con lo dispuesto en las sentencias correspondientes. En el transcurso de la presente investigación, la Defensoría del Pueblo ha tenido acceso a 32 procesos jurisdiccionales de amparo. En la mayoría de los casos se comprueba que no se ha cumplido con los plazos establecidos por la Ley Nº 23506, Ley de Hábeas Corpus y Amparo. De esta manera, se ha desvirtuado significativamente el propósito de esas acciones de garantía en su finalidad de otorgar protección urgente y rápida de los derechos constitucionales. Esta dilación resulta aún más grave si se considera que la finalización tardía del proceso puede expresarse en sentencias de muy difícil cumplimiento al ordenar la reposición masiva de trabajadores en una determinada Municipalidad, con las conse- cuencias de índole administrativas y presupuestarias que ello supone. De esa manera, se provocan situaciones indeseadas que muchas veces ocasionan frustración y padecimiento innecesario en los recurrentes y que pueden afectar incluso el derecho de los vecinos a contar con una administración municipal eficiente. Quinto.- Pago diminuto de la Compensación por tiem- po de servicios de los obreros municipales.- La discusión legal sobre el régimen aplicable a los obreros municipales al momento de calcular su compensación por tiempo de servicios, lleva a situaciones de evidente desproporción como la siguiente: - El obrero C.V.H. de la Municipalidad Distrital de Ate que al momento del cese contaba con casi 30 años de servicio (desde el 12 de marzo de 1967 hasta el 30 de diciembre de 1996), y cuyo ingreso mensual ascendía a S/.1,707.79 nuevos soles, recibió una liquidación por concepto de compensación por tiempo de servicios que solamente ascendía a la suma de S/. 696.30 nuevos soles. - Sin embargo, si a este mismo obrero se le aplicaran las reglas del Decreto Legislativo Nº 650, le hubiera correspondido recibir aproximadamente S/.50,800 nuevos soles por el mismo concepto, es decir, alrededor de CINCUENTA MIL NUEVOS SOLES más. En principio, la Ley Nº 23853, Ley Orgánica de Munici- palidades, establece expresamente en su Artículo 52º, que "Los funcionarios, empleados y obreros , así como el personal de vigilancia de las Municipalidades son servidores públicos sujetos exclusivamente al régimen laboral de la actividad pública y tienen los mismos deberes y derechos que los del Gobierno Central de la categoría correspondiente ". De esta forma, se podría concluir que este grupo de trabajadores obreros deberían estar comprendidos dentro de los alcances de la Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de Remuneraciones del Sector Público, actualmente regulada por el Decreto Legislativo Nº 276. Sin embargo, pese a tal señalamiento, no se rigen íntegra- mente por el Decreto Legislativo Nº 276 pues dicho texto norma- tivo, que regula la carrera administrativa, en su Primera Dispo- sición Complementaria Transitoria y Final excluye a los obreros de sus alcances, al remitirlos para efectos del pago de sus remu- neraciones, bonificaciones y demás beneficios - entre ellos la compensación por tiempo de servicios - a las " normas pertinen- tes". En consecuencia, la compensación por tiempo de servicios que corresponde a esos obreros es la prevista por el Texto Único Ordenado del Decreto Legislativo Nº 650 y su reglamento, apro- bado por Decreto Supremo Nº 004-97-TR, normas en las cuales se establece que la remuneración computable para el pago de la compensación por tiempo de servicios será la remuneración básica y todas aquellas perciba el trabajador regularmente como contraprestación de su labor, siempre y cuando las mismas sean de libre disposición, no importando la denominación que tengan. Una interpretación similar ha sido sostenida por la Contralo- ría General de la República en la Hoja Informativa Nº 076-97-CG/ OAJ de julio de 1997, donde se señala que el cálculo de la compensación por tiempo de servicios de los obreros municipales debe efectuarse de acuerdo al régimen de la Ley Nº 9555 y el Decreto Legislativo Nº 650. Considera la Contraloría – y concuerda la Defensoría del Pueblo - que la Carrera Administrativa está conformada sólo por tres grupos ocupacionales –profesional, técnico y auxiliar- y que los obreros no cumplen las condiciones y requisitos que el Decreto Legislativo Nº 276 exige necesariamente para formar parte del "Grupo Auxiliar" como son el contar con estudios secundarios y experiencia o calificación para realizar labores de apoyo de carácter administrativo. De otro lado, la incorporación a la Carrera Administrativa importa un acto de la administración con ese propósito, situación que en el caso de los obreros municipales no tiene lugar por cuanto no se produce un acto formal que determine esa incorporación, como ocurriría con la figura del nombramiento. Cabe recordar además, tal como quedara señalado en la Resolución Defensorial Nº 014-97/DP, que la carrera administrativa es considerada comouno de los derechos más importantes del funcionario, y constitu- ye un pilar del desarrollo de la Administración Pública en un Estado moderno, hallándose destinada a brindar a los servidores y funcionarios públicos, reglas de juego estables para su desem- peño al servicio de la sociedad y los intereses generales. Por ello, el ingreso, permanencia y ascenso a los cargos de esta carrera, tienen lugar cumpliendo previamente los requisitos y condicio- nes que fija la ley. Es necesario indicar también que las municipalidades han reconocido en diversas oportunidades como aplicables al momen- to de calcular la compensación por tiempo de servicios de sus obreros, las reglas establecidas en el Decreto Legislativo Nº 650. Tal es el caso de la propia Municipalidad Metropolitana de Lima, que en noviembre de 1996 señaló a través de la Ordenanza Nº 100 -mediante la cual se otorgaban incentivos para la renuncia- que existían trabajadores de dicha entidad cuya compensación por tiempo de servicios debía calcularse de acuerdo al "…régimen de la actividad privada…". Posición que varió dos meses después sin expresar argumentos que sustentaran esta variación que ha mantenido hasta la fecha. Similar posición adoptaron las municipalidades de Lince y Jesús María, las cuales hasta mayo y setiembre de 1996 respec- tivamente, calcularon la compensación por tiempo de servicios de sus obreros utilizando las reglas del Decreto Legislativo Nº 650. Asimismo, consideramos que más allá de lo señalado en el Artículo 52º de la Ley Orgánica de Municipalidades, no se justi- fica de modo objetivo y razonable la existencia de un régimen laboral diferenciado entre los obreros municipales y los obreros de las demás instituciones que prestan servicios en la Adminis- tración. Fundamentalmente cuando el propio Artículo 52º señala que tienen los mismos deberes y derechos que los del Gobier- no Central de la categoría correspondiente ". Por otro lado, existe una diferencia significativa para el cálculo de la compensación por tiempo de servicios de la categoría correspondiente a obreros en el sector público, toda vez que dispone que el régimen laboral para los funcionarios y empleados al servicio del Estado, es el de la carrera administrativa, en tanto que el de los obreros será el de las "normas pertinentes". Aun en este extremo, de considerar atendible la interpretación que vienen sosteniendo algunas municipalidades respecto a los alcances del Artículo 52º de la Ley Orgánica de Municipalidades, nos encontraríamos ante una duda respecto a la norma aplicable para calcular la compensación por tiempo de servicios de los obreros municipales. Frente a esta situación deberíamos recurrir entonces al indubio pro operario , principio laboral recogido por nuestra Constitución en el inciso 3) del Artículo 26º, que dispone en estos casos adoptar la interpretación más favorable al traba- jador. De la propia naturaleza y significado de la compensación por tiempo de servicios, se deriva la situación de injusticia y el perjuicio manifiesto para los obreros cesados de un cálculo que pretenda colocarlos al margen del régimen privado en esta materia. En efecto, actualmente se considera de manera extendi- da que la naturaleza jurídica de la compensación por tiempo de servicios corresponde a la de un salario diferido que se devenga desde el inicio de la relación laboral. Corresponde en consecuencia, poner estos hechos en conoci- miento del órgano legislativo nacional así como de los órganos legislativos y administrativos municipales y de las propias auto- ridades jurisdiccionales, para que se sirvan adoptar las medidas que les competen en reconocimiento del justo derecho de los obreros municipales. Sexto.- Solicitud de reposición.- Los obreros municipales –como se ha señalado- han solicitado al Defensor del Pueblo que, en uso de su facultad para promover iniciativas legislativas, proponga un Proyecto de Ley que ordene la reposición de los obreros municipales cesados por causal de excedencia, en aplica- ción de la Octava Disposición Transitoria y Final de la Ley Nº 26553, Ley del Presupuesto del Sector Público para el año 1996. La Defensoría del Pueblo es de opinión sin embargo, que la aprobación de una ley orientada a ese propósito no encuentra sustento jurídico directo en la Constitución, en los convenios de la Organización Internacional del Trabajo ni en los Tratados sobre derechos humanos que obligan al Estado Peruano. Estas reservas de la institución defensorial con respecto a una ley que imponga reposiciones indiscriminadamente, sin embar- go, no implica avalar los excesos cometidos por las autoridades municipales en los casos en lo que se ha sobrepasado el marco de la autorización concedida en la Ley de Presupuesto para el año 1996, ni los resultados de los procedimientos de evaluación que, a pesar de haberse verificado dentro del plazo legal, no observa- ron el debido proceso. Debe quedar claro, en todo caso, que la función de reconoci- miento y tutela de derechos, así como la sanción de los menciona- dos excesos corresponde al órgano jurisdiccional, y por ello, los alcaldes están obligados a dar cumplimiento a las reposiciones dispuestas mediante sentencia firme, emanada del Poder Judi- cial o del Tribunal Constitucional. Esto último por lo demás no excluye la posibilidad de compatibilizar, en su caso, el cumpli- miento de aquellas resoluciones con propuestas alternativas de solución que permitan conciliar de la mejor manera los intereses en conflicto.