NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 26 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2005 (26/09/2005)

/G50/GE1/G67/G2E/G20 /G33/G30/G31/G30/G31/G37 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, lunes 26 de setiembre de 2005 persona humana quien desde su concepción tiene personalidad; sin embargo, las necesidades sociales y económicas obligaron desde hace mucho a reconocer a otros sujetos de derecho distintos a la persona humana.En principio, la naturaleza gregaria y política del hombre crea el Estado, como entidad ideal distinta a los ciudadanos; posteriormente, las sociedades mercantilesy las sociedades de personas que persiguen fines no lucrativos se agregaron al listado; por último, el aumento de las necesidades sociales fue respondido por el Estado,entre otros modos, creando empresas estatales o de economía mixta y un variopinto grupo de entidades o corporaciones. A todas estas agrupaciones de personaso entidades creadas por el Estado y desde el Estado, se les atribuyó la calidad de personas jurídicas, esto es, sujetos de derecho ideales, meramente formales ojurídicos, puesto que su autonomía derivada de la ley, era un efecto creado y regulado por el ordenamiento jurídico. La personalidad en general es consecuencia directa de la diferencia entre las personas que conforman la sociedad con ésta. Lo mismo ocurre con las demás personas jurídicas de origen estatal: el rasgo esencial deestas personas jurídicas es su total independencia, en el plano jurídico, del Estado. Ello se traduce en la existencia de patrimonios distintos, deberes y derechos diferentes,etc. 2. El Código Civil, en su artículo 2024º inciso 9), reconoce la existencia de las personas jurídicas creadaspor ley, y autoriza su inscripción en el Registro de Personas Jurídicas. Sólo a modo de ejemplo, podemos considerar entre ellas a los Colegios Profesionales, los cuales, conarreglo al artículo 20º de la Constitución, tienen personalidad jurídica de derecho público; y al Banco Central de Reserva, el que de acuerdo con el artículo 84ºde la Constitución también goza de personería jurídica de derecho público. En el primer caso, es claro que los Colegios Profesionales no conforman la organización delEstado; en el segundo, por el contrario, el Banco Central de Reserva es parte de la estructura estatal. Sin embargo, no toda repartición, dependencia u oficina del Estado puede considerarse como una persona jurídica distinta a éste. Así, la doctrina administrativista señala que: “… las relaciones jurídicas que vinculan entre sí a dichas entidades públicas (…) se denominan interadministrativas o intersubjetivas, cuando se dan entre entes o sujetos con personalidad jurídica, e interorgánicas, cuando la relación es entre órganos sin personalidad jurídica. (…) La diferencia fundamental está en que las relaciones interadministrativas se establecen entre sujetos de derecho, al paso que las interorgánicas entre organismos o reparticiones administrativas -órganos- sin personalidad jurídica propia.” 3 3. La trascendencia de dotar de personalidad jurídica a un sector de la Administración Pública exige que la normalegal correspondiente lo haga con toda claridad. La autonomía administrativa de una determinada repartición administrativa (financiera, funcional, técnica o de otra índole) no resulta suficiente para considerarla como una persona jurídica distinta a la dependencia a que pertenece . En ese caso, lo que la Administración hace es dotar a un áreaespecífica de sí misma, de ciertas atribuciones, a fin de que pueda optimizar el desarrollo de la actividad puntual que cumple dentro de la Administración. Por ello, los deberes yderechos que adquiera no se derivan a un centro de imputación distinto a la misma Administración, ni puede contar con un patrimonio autónomo 4. Así por ejemplo, mediante Decreto Legislativo Nº 824 se creó la Comisión de Lucha contra el Consumo de Drogas - CONTRADROGAS, disponiendo en su artículo 1º que se trata del “ente rector”de la lucha contra el tráfico ilícito de drogas, adscrito a la Presidencia del Consejo de Ministros, sin atribuirle la calidad de persona jurídica. Otro ejemplo lo podemos encontrar enel Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones - OSIPTEL, el cual, conforme al artículo 1º del Decreto Supremo Nº 062-94-PCM, es un organismopúblico con autonomía técnica, económica, financiera, funcional y administrativa, dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros. Como puede advertirse, pese a lacondición de ente rector de una actividad pública especializada y/o de la autonomía de la que gozan, no estamos frente a personas jurídicas distintas al Estadocentral. Podemos concluir, entonces, que la condición de persona jurídica estatal que pueda tener una dependencia estatal la establece la ley de modo expreso, no siendo suficiente la sola autonomía o especialización de la funciónque cumple. 4. Un segundo aspecto previo involucrado en el análisis es el referido a la jerarquía que debe ostentar la normalegal creadora de una persona jurídica. En opinión de Aldana, la norma que crea una persona jurídica puede ser tanto una ley del Congreso como cualquier otra normajurídica dictada por órgano competente, pues “el Estado no sólo por ley da vida jurídica, sino también por distintas normas, ya sea con rango de ley o de inferior jerarquía” 5. Este Colegiado no comparte tal criterio. Como se señaló en los considerandos precedentes, la atribución de personalidad jurídica a una determinada dependenciaadministrativa es un acto de suma trascendencia, pues consiste en desmembrar al Estado de una parte integrante, destinando para ello recursos, infraestructura, personal,etc., atribuyéndole patrimonio propio, etc. La persona que nazca por mandato de la ley interrelacionará en la sociedad, asumirá derechos, contraerá obligaciones. Estecúmulo de características, a juicio de la Sala, requiere que sea la ciudadanía, representada por sus autoridades electas, la que reflexione y decida sobre tal asunto, el cualno debe quedar librado a la decisión (a veces arbitraria) de cualquier funcionario administrativo, por muy alto que sea su rango. De otro lado, asumir el criterio -respetable, por cierto- de que cualquier norma legal de cualquier jerarquía puede tener la virtualidad de crear una persona jurídica, podríadesembocar en la aparición de infinidad de entes, desordenando en grado sumo la Administración. Así, la persona jurídica creada podría, en ejercicio de susfacultades normativas, crear a su vez a otra persona jurídica. Por ello, estima la Sala que sólo mediante norma legal con jerarquía de ley congresal pueden crearsepersonas jurídicas. 5. Si la creación de una persona jurídica sólo puede realizarse mediante ley congresal o norma de igualjerarquía (a excepción de ordenanzas municipales), es decir, si la competencia para ello corresponde al Congreso de la República o al Poder Ejecutivo por delegación deaquel, queda claro que en el caso de autos el INADE carece de competencia para crear personas jurídicas, mucho menos por vía reglamentaria, la cual sólo esutilizable para que la Administración ordene su propio funcionamiento, y en ningún caso para legislar con carácter general, mucho menos para crear personas jurídicas. A mayor abundamiento, del Decreto Supremo Nº 072- 85-PCM que creó el Proyecto Especial CHINECAS, así como del ROF del referido Proyecto aprobado porResolución Jefatural Nº 164-2001-INADE-1100, se advierte meridianamente que el mencionado Proyecto es un órgano desconcentrado de ejecución del INADE, queconstituye una unidad ejecutora que cuenta con autonomía técnica, económica, financiera y administrativa. Consiguientemente, resulta evidente que ni la Presidenciadel Consejo de Ministros ni INADE pretendieron crear una persona jurídica, sino un organismo adicional dentro de su estructura organizativa, dotado de autonomíaadministrativa, financiera y económica a fin de que pueda 3Roberto DROMI, Derecho Administr ativo, Bs. As. (Ed. Ciudad Argentina, 7ª ed., 1998), p. 524. 4La doctrina señala al respecto: “El órgano, precisamente por ser un medio para imputar una actuación o una voluntad al ente del cual forma parte, no constituye una persona diferenciada del mismo, sino que se confunde como parte integrante de él: no tiene, pues, derechos o deberes diferenciados de los derechos o deberes del ente del cual se desprende; su voluntad no es diferen- ciable de la voluntad de la organización a la cual pertenece, precisamente porque la voluntad a través de él expresada es en esa medida la voluntad de la organización”. En: Agustín GORDILLO: T ratado de Derecho Administr ativo, Tomo I, Bs. As. (2003, F.D.A, 8va. ed.), p. XII-2. Sitio web: http://www.gordillo.com/ Pdf/1-8/1-8ªXII.pdf 5Mariela ALDANA DURÁN, “El Registro de Personas Jurídicas creadas por Ley”, en: Temas de Derecho Registr al, Tomo IV, Lima (SUNARP, 4ª ed., 2000), p. 89-90.