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NORMAS LEGALES El Peruano Lima, sábado 6 de febrero de 2010 412957 inexistencia de bicameralidad en el país. A través de esa norma modifi catoria, dicha forma de votación se refería a leyes orgánicas, leyes de desarrollo constitucional y leyes referidas al régimen económico. Posteriormente, a partir de la Resolución Legislativa Nº 025-2005-CR, vigente desde julio de 2006, todos los proyectos de ley deben pasar por las siguientes etapas: (i) Iniciativa Legislativa; (ii) Estudio en comisiones; (iii) Publicación de los dictámenes en el Portal del Congreso, o en la Gaceta del Congreso o en el diario ofi cial El Peruano; (iv) Debate en el Pleno; (v) Aprobación por doble votación; y, (vi) Promulgación. 11. Con relación a la segunda votación, el Tribunal Constitucional ha manifestado que la inclusión de esta votación en el procedimiento de creación normativa “(...) constituye una opción legislativa y no un requisito constitucional (...) dado que la Carta Magna no establece la segunda votación como requisito para la aprobación de una ley (...)” [fundamento 9 de la STC 0002-2005-PI/TC]. 12. A juicio de este Colegiado, el Reglamento del Congreso, norma con rango legal que, dentro del marco constitucional, ha sido dictada con el fi n de determinar las atribuciones de un órgano del Estado, es parte del bloque de constitucionalidad para determinar la forma en que una ley va a ser emitida [artículo 79º del Código Procesal Constitucional]. Por esta razón, se tiene que examinar si la forma en que se expidió la Ley Nº 29164, respetó o no la doble votación exigida, pues el requisito debió ser cumplido por el Congreso a la hora de aprobar la ley cuestionada, salvo que exista una exoneración. d. La exoneración del requisito de segunda votación 13. Tal como está establecido en el Reglamento del Congreso, era necesario que el Proyecto de Ley Nº 394- 2006-CR pasase por una doble votación. Sin embargo, existe el supuesto de la exoneración de una segunda votación. Aparte de ser relevadas de este requisito “(...) las proposiciones de resolución legislativa de aprobación de tratados, de aprobación del ingreso de tropas extranjeras, de autorización de viajes al exterior al Presidente de la República y las de designación, elección o ratifi cación de funcionarios, a que se refi eren los incisos f), h) y j) del numeral 1 del artículo 76 y el artículo 93 del presente Reglamento” [artículo 78º del Reglamento del Congreso], también “Están exceptuados de este procedimiento los proyectos con trámite distinto, previsto en el presente Reglamento o los que hubieran sido expresamente exonerados del mismo, por acuerdo de la Junta de Portavoces, con el voto que represente no menos de tres quintos de los miembros del Congreso” [vigente artículo 73º in fi ne del Reglamento del Congreso]. 14. Según el propio Reglamento, “La Junta de Portavoces está compuesta por la Mesa Directiva y por un portavoz por cada Grupo Parlamentario, quien tiene un voto proporcional al número de miembros que componen su bancada (...)” [artículo 31º-A]. Asimismo se ha señalado como función de la Junta de Portavoces aquellas que el propio Reglamento le asigna [artículo 31º- A, inciso 4) del Reglamento del Congreso, modifi cado por la Resolución Legislativa Nº 025-2005-CR], y dentro de ellas está claramente establecida la exoneración de la segunda votación. 15. Al respecto, este Colegiado ya se ha pronunciado a favor de esta forma de exoneración [fundamento 98 de la STC Nº 0002-2005-PI/TC], sobre todo cuando analiza la naturaleza de la Junta de Portavoces, entendiéndola como órgano de representación de los Grupos Parlamentarios [fundamento 7 de la STC Nº 0025-2007-AI/TC]. Esta forma de agilización del procedimiento legislativo debe expresar la voluntad general de los congresistas. 16. La pregunta que subyace al tema planteado es, sin lugar a dudas, si realmente existió una exoneración de una segunda votación válida desde el punto de vista jurídico. A entender de los demandantes, al momento en que se produjo la exoneración, en el Pleno del Congreso había tres parlamentarios suspendidos (Benites Vásquez, Menchola Vásquez y Pando Córdova), los cuales no tendrían “(...) capacidad de voto y menos de delegar representación que no ostentan” [Demanda]. Por tal razón, -arguyen-, los voceros de las bancadas de Unidad Nacional, Partido Aprista Peruano y Grupo Parlamento Fujimorista no pudieron llegar a representar los tres quintos de miembros del Congreso. 17. Tal como está contemplado en la Constitución, el Congreso de la República está constituido por ciento veinte congresistas [artículo 90º] y, lógicamente, el número de parlamentarios que deben estar representados en la Junta de Portavoces ha de, ser de por lo menos, setenta y dos congresistas. No obstante ello, tal como puede observarse en el caso concreto, la representación de los congresistas que exoneró la segunda votación para la aprobación de la Ley Nº 29164 tan sólo llegó a setenta congresistas. Pero, ¿a quiénes representa exactamente la Junta de Portavoces?: ¿a las curules que tienen los congresistas elegidos o sólo a los que se encuentran habilitados para ejercer su función congresal? 18. Según el Reglamento del Congreso, un grupo parlamentario es un conjunto de congresistas que comparten ideas o intereses comunes o afi nes con el fi n de evitar su dispersión [artículo 37º]. Sobre el tema, habrá que diferenciar sobre dos cuestiones relevantes: (i) ¿De qué manera se conforma?; (ii) ¿Cómo actúa? Esta diferencia es trascendente en el presente caso. 19. Con relación al punto (i), este Tribunal comparte la posición del demandado cuando señala que la creación del grupo parlamentario evita que se plasmen los intereses individuales de los congresistas [Contestación de demanda], tanto es así que para el propio Reglamento se requiere un número mínimo para su formulación: seis miembros [artículo 37º, inciso 1)], que pertenezcan a un mismo partido político [artículo 37º, inciso 3)] y que cuenten con personal, recursos y ambientes propios [artículo 37º in fi ne]. Lógicamente para constituirse los congresistas no pueden estar suspendidos, pero no es admisible que se disuelva un grupo parlamentario en caso de que uno de sus miembros sea suspendido. 20. Con relación al punto (ii), se puede señalar que la situación es completamente diferente, porque tendrá que analizarse qué función está cumpliendo el grupo parlamentario dentro de la actividad congresal. Si justamente lo que desea es la representación de la voluntad de cada uno de los congresistas que lo conforman, no tendría sentido que estos no puedan emitir su aquiescencia de manera independiente al estar suspendidos en el ejercicio de su cargo. Es cierto que cada parlamentario participa con voz y voto en las sesiones del Pleno [artículo 22º del Reglamento del Congreso], pero no podría hacerlo en caso de estar suspendido por sanciones disciplinarias [artículo 95º de la Constitución; artículo 24º, inciso c), del Reglamento congresal; y artículo 14º, inciso d), del Código de Ética Parlamentaria] o por acusación constitucional [artículo 100º de la Constitución, explicada por la STC Nº 0006-2003-AI/TC]. 21. En esta línea de razonamiento, lo que se pretende es suspender al congresista del ejercicio de sus funciones, entre las que deben considerarse la posibilidad de votar en el Pleno del Congreso. Entonces, cuando el artículo 31º-A del Reglamento señala que la Junta de Portavoces representa a los congresistas que integran el grupo parlamentario; solamente debería referirse a los que estén en capacidad de votar ante el Pleno, pese a que no hay nada indicado de forma explícita. En el caso de una atribución excepcional al íter legislativo de la exoneración de una votación, la representación debe ser la más formal posible y coherente con los votos exigidos reglamentariamente, pero igual debe estar contemplada en el Reglamento congresal, y como en el caso concreto no está desarrollada normativamente no puede declararse el vicio constitucional demandado. Por lo expuesto, y pese a existir un vacío normativo, este Colegiado considera que la norma impugnada es compatible con el bloque de constitucionalidad. e. Cuestión previa planteada 22. De otro lado también cuestiona el accionante la desatención por parte del Congreso de la República de la cuestión previa planteada, fi gura prevista en el Reglamento congresal pero que ha sido inobservada en el caso de la aprobación de la Ley Nº 29164. Asevera no haberse tomado en cuenta la cuestión previa planteada antes de la segunda votación por parte de la presidenta de la comisión dictaminadora (Comisión de Comercio Exterior y Turismo), a través de una solicitud para que el proyecto pueda regresar a dicha comisión. 23. El Reglamento del Congreso señala qué es una cuestión previa. El artículo 60º establece que “Las cuestiones previas se plantean en cualquier momento del debate y antes de las votaciones, a efecto de llamar la atención sobre un requisito de procedibilidad del