Norma Legal Oficial del día 02 de noviembre del año 2003 (02/11/2003)

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TEXTO DE LA PÁGINA 21

MORDAZA, MORDAZA 2 de noviembre de 2003

NORMAS LEGALES

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como se ha dicho, garantiza a los individuos que la solucion de sus conflictos ­con el Estado o con otros particulares­ puedan dilucidarse ante un tribunal de justicia competente, independiente e imparcial. Es en relacion con el tercero imparcial, esto es, con referencia al organo judicial, que el legislador debe garantizar la existencia, cuando menos, de una dualidad de instancias de resolucion de conflictos, asi como los medios (impugnatorios) apropiados para posibilitar su acceso. Naturalmente, los organos y tribunales administrativos no satisfacen esas condiciones de imparcialidad e independencia, pues se trata de entes que, o forman parte de la estructura organizativa del organo cuyo acto administrativo se reclama, o pertenecen, en general, al Poder Ejecutivo. Precisamente porque los organos administrativos no cumplen esas garantias minimas que debe observar el ente que resuelva el conflicto, es que, al tiempo de considerarse el agotamiento de la via administrativa como un derecho del particular [derecho que se traduce en evitarle el acceso a la justicia ordinaria si puede resolver su conflicto con la administracion estatal en dicha sede], dicha via, cuando se fija su agotamiento de manera obligatoria, debe contemplarse de manera tal que no pueda considerarse un privilegio del Estado o, acaso, como una medida que, irrazonable y desproporcionadamente, disuada, imposibilite o impida el acceso del particular a un tribunal de justicia. En ese sentido, estima el Tribunal Constitucional que, si el legislador preve la obligatoriedad del agotamiento de la via administrativa, una exigencia derivada del derecho de acceso a la justicia es que este sea configurado de la manera mas breve como sea posible, pues de ese modo se optimiza mejor el MORDAZA pro actione. De ahi que si la introduccion del recurso de revision a traves de la Ordenanza Municipal impugnada no puede justificarse so pretexto de garantizarse el derecho a la pluralidad de instancias, este Tribunal considere que el analisis de su validez constitucional debe efectuarse, por un lado, en relacion con la garantia de la autonomia municipal y, por otro, frente al contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la justicia. §3. Recurso de revision, organos administrativos con competencia nacional y autonomia municipal 4. La autonomia municipal constituye, en esencia, una garantia institucional, esto es, un instituto constitucionalmente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institucion de los excesos que pudieran cometerse en el ejercicio de la funcion legislativa, y persigue asegurar que, en su tratamiento juridico, sus rasgos basicos o su identidad no MORDAZA trastocados de forma que la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonomia municipal supone capacidad de autodesenvolvimiento en lo administrativo, politico y economico de las municipalidades, MORDAZA estas provinciales o distritales. Ciertamente, la garantia de la autonomia municipal no impide que el legislador nacional pueda regular su regimen juridico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institucion constitucionalmente garantizada quiere decir no sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvimiento pleno de los gobiernos locales a relaciones que se puedan presentar como injustificadas o irrazonables. Por consiguiente, ha de tratarse de relaciones que MORDAZA, en lo fundamental, de coordinacion y, solo excepcionalmente, de subordinacion, en aquellos casos en que la Constitucion expresamente lo permita, a fin de que la capacidad de autodesenvolvimiento no termine vaciada de contenido. Autonomia no significa autarquia; por ello, cuando a un organo se le reconoce tal garantia institucional, se le impone implicitamente que dicha capacidad de autonormacion y administracion deba realizarse dentro del ordenamiento juridico y, en particular, dentro de los limites constitucionalmente establecidos. Y es que la capacidad de autogobierno, esto es, el desenvolvimiento con MORDAZA y discrecionalidad, no significa dejar de pertenecer a una estructura general de la cual se forma parte en todo momento, que esta representada por el Estado y por el ordenamiento juridico que lo rige. Por su propia naturaleza, la autonomia hace referencia a un poder limitado, en el que se ejercita un conjunto de atribuciones, pero respetando el MORDAZA de unidad del Estado, al que se refiere el MORDAZA parrafo del articulo 43.° de la Constitucion. El demandante ha sostenido que se MORDAZA esa autonomia municipal, pues con la introduccion del recurso de revision en el procedimiento administrativo municipal, se posibilita que la Municipalidad de MORDAZA Metropolitana pueda revisar las decisiones de las distritales, mas alla de las es-

trictamente necesarias y de las que se encontraban reguladas por la Ley Organica de Municipalidades, N.° 23853, produciendose de ese modo "un vaciamiento del contenido esencial de la autonomia municipal distrital, puesto que cualquier decision de dichos gobiernos locales podra ser revisada por la Municipalidad Provincial de Lima". 5. En opinion del demandante, el recurso de revision no es inconstitucional per se, pues ya el articulo 11° de la Ley Organica de Municipalidades, ahora derogada, lo habia previsto, al prescribir que las municipalidades provinciales son "competentes [...] para pronunciarse en forma previa o para revisar, segun sea el caso, toda disposicion que las municipalidades distritales adopten sobre las materias a que este articulo se refiere". Dicha disposicion, a su juicio, preve "mecanismos de armonizacion de las decisiones de la administracion municipal distrital, respecto a materias que eventualmente podrian incidir mas alla del ambito territorial de los distritos. Por ejemplo, en cuestiones de urbanismo, turismo, servicios publicos, determinacion de los linderos de los distritos, entre otras". Lo inconstitucional, a criterio del demandante, es que se MORDAZA establecido un recurso de revision fuera de los alcances contemplados por la Ley Organica de Municipalidades, en analogia con el recurso previsto en su momento en el articulo 100° del Decreto Supremo N.° 02-94-JUS. 6. Por lo que hace a la MORDAZA motivacion, el Tribunal comparte los criterios expresados por el demandante. En efecto, en el ordenamiento administrativo comun, el recurso de revision (al cual remite el articulo 1° de la Ordenanza Municipal N.° 290, esto es, al articulo 100.° del Decreto Supremo N.° 02-94-JUS, hoy regulado por el articulo 210.° de la Ley N.° 27444) ha sido configurado como un medio impugnatorio de caracter excepcional, en virtud del cual se permite que una decision pueda ser revisada, en tercera instancia, por una autoridad administrativa de competencia nacional. Se trata de un medio impugnatorio de caracter excepcional, pues su procedencia se ha previsto contra "actos administrativos firmes emanados de las entidades descentralizadas del poder", a fin de que, "con criterio unificador", una autoridad superior, de competencia nacional, verifique la "legalidad de las actuaciones de las autoridades subalternas". Tiene su "ambiente natural en aquellas estructuras organizacionales que han seguido tecnicas de descentralizacion y desconcentracion territorial creando dependencias con competencias sujetas a tutela a cargo de otros funcionarios con autoridad de nivel nacional" (Juan MORDAZA MORDAZA, Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General , Gaceta Juridica, MORDAZA, 2001, 460-461). 7. Evidentemente, de la existencia de autoridades administrativas con alcance nacional y de que las mismas puedan conocer recursos de revision, con objeto de controlar la legalidad de la actuacion administrativa subordinada, no sigue que toda la Administracion Publica tenga el mismo MORDAZA de estructura, pues existen instituciones que, por su propia naturaleza, como los gobiernos locales, no solo tienen una competencia espacial mas restringida, sino, incluso, gozan de autonomia administrativa, economica y politica. No es ese el caso, desde luego, de las municipalidades, pues cualquiera que sea su naturaleza (municipalidad provincial, distrital o de centro poblado menor), entre ellas no existen relaciones de subordinacion, sino, como indica el reformado articulo 194° de la Constitucion, una garantia de desenvolvimiento MORDAZA en lo administrativo, economico y politico. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera, prima facie, que cualquier analogia que se haga del recurso de revision establecido en el articulo 1° de la Ordenanza N.° 290 con el que se encontraba previsto en el articulo 100° del Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos, aprobado por Decreto Supremo N.° 02-94-JUS (hoy regulado por el articulo 210° de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General), resulta sencillamente inadmisible, dada su manifiesta irracionalidad y violacion de la autonomia municipal. Sin embargo, ello no autoriza a que se declare la inconstitucionalidad de toda la disposicion, sino solo de aquella parte de la disposicion (del articulo 1° de la Ordenanza N.° 290) que senala: "[...] previsto en el Articulo 100.° del Texto Unico Ordenado de la Ley de Normas Generales de Procedimientos Administrativos aprobado por Decreto Supremo N.° 02-94-JUS".