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/G50/GE1/G67/G2E/G20 /G32/G35/G34/G33/G33/G39 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, domingo 2 de noviembre de 2003 como se ha dicho, garantiza a los individuos que la solu- ción de sus conflictos –con el Estado o con otros particula- res– puedan dilucidarse ante un tribunal de justicia compe- tente, independiente e imparcial. Es en relación con el ter-cero imparcial, esto es, con referencia al órgano judicial,que el legislador debe garantizar la existencia, cuando me-nos, de una dualidad de instancias de resolución de con-flictos, así como los medios (impugnatorios) apropiados para posibilitar su acceso. Naturalmente, los órganos y tribunales administrativos no satisfacen esas condiciones de imparcialidad e indepen-dencia, pues se trata de entes que, o forman parte de laestructura organizativa del órgano cuyo acto administrativose reclama, o pertenecen, en general, al Poder Ejecutivo. Precisamente porque los órganos administrativos no cum- plen esas garantías mínimas que debe observar el enteque resuelva el conflicto, es que, al tiempo de considerarseel agotamiento de la vía administrativa como un derechodel particular [derecho que se traduce en evitarle el accesoa la justicia ordinaria sí puede resolver su conflicto con la administración estatal en dicha sede], dicha vía, cuando se fija su agotamiento de manera obligatoria, debe contem-plarse de manera tal que no pueda considerarse un privile-gio del Estado o, acaso, como una medida que, irrazonabley desproporcionadamente, disuada, imposibilite o impidael acceso del particular a un tribunal de justicia. En ese sentido, estima el Tribunal Constitucional que, si el legislador prevé la obligatoriedad del agotamiento de lavía administrativa, una exigencia derivada del derecho deacceso a la justicia es que éste sea configurado de la ma-nera más breve como sea posible, pues de ese modo seoptimiza mejor el principio pro actione . De ahí que si la introducción del recurso de revisión a través de la Ordenanza Municipal impugnada no puede jus-tificarse so pretexto de garantizarse el derecho a la plurali-dad de instancias, este Tribunal considere que el análisisde su validez constitucional debe efectuarse, por un lado,en relación con la garantía de la autonomía municipal y, por otro, frente al contenido constitucionalmente protegido del derecho de acceso a la justicia. §3. Recurso de revisión, órganos administrativos con competencia nacional y autonomía municipal 4. La autonomía municipal constituye, en esencia, una garantía institucional, esto es, un instituto constitucional-mente protegido que, por su propia naturaleza, impide que el legislador pueda desconocerla, vaciarla de contenido o suprimirla; protege a la institución de los excesos que pu-dieran cometerse en el ejercicio de la función legislativa, ypersigue asegurar que, en su tratamiento jurídico, sus ras-gos básicos o su identidad no sean trastocados de formaque la conviertan en impracticable o irreconocible. La autonomía municipal supone capacidad de autodes- envolvimiento en lo administrativo, político y económico delas municipalidades, sean éstas provinciales o distritales.Ciertamente, la garantía de la autonomía municipal no im-pide que el legislador nacional pueda regular su régimenjurídico, siempre que, al hacerlo, se respete su contenido esencial. En este contexto, respetar el contenido esencial de la institución constitucionalmente garantizada quiere decirno sujetar o condicionar la capacidad de autodesenvolvi-miento pleno de los gobiernos locales a relaciones que sepuedan presentar como injustificadas o irrazonables. Por consiguiente, ha de tratarse de relaciones que sean, en lo fundamental, de coordinación y, sólo excepcionalmen- te, de subordinación, en aquellos casos en que la Constitu-ción expresamente lo permita, a fin de que la capacidad deautodesenvolvimiento no termine vaciada de contenido.Autonomía no significa autarquía; por ello, cuando a unórgano se le reconoce tal garantía institucional, se le impo- ne implícitamente que dicha capacidad de autonormación y administración deba realizarse dentro del ordenamientojurídico y, en particular, dentro de los límites constitucional-mente establecidos. Y es que la capacidad de autogobier-no, esto es, el desenvolvimiento con libertad y discreciona-lidad, no significa dejar de pertenecer a una estructura ge- neral de la cual se forma parte en todo momento, que está representada por el Estado y por el ordenamiento jurídicoque lo rige. Por su propia naturaleza, la autonomía hacereferencia a un poder limitado, en el que se ejercita un con-junto de atribuciones, pero respetando el principio de uni-dad del Estado, al que se refiere el segundo párrafo del artículo 43.° de la Constitución. El demandante ha sostenido que se viola esa autono- mía municipal, pues con la introducción del recurso de revi-sión en el procedimiento administrativo municipal, se posi-bilita que la Municipalidad de Lima Metropolitana puedarevisar las decisiones de las distritales, más allá de las es-trictamente necesarias y de las que se encontraban regu- ladas por la Ley Orgánica de Municipalidades, N.° 23853, produciéndose de ese modo “un vaciamiento del contenido esencial de la autonomía municipal distrital, puesto que cual-quier decisión de dichos gobiernos locales podrá ser revi-sada por la Municipalidad Provincial de Lima”. 5. En opinión del demandante, el recurso de revisión no es inconstitucional per se, pues ya el artículo 11° de la Ley Orgánica de Municipalidades, ahora derogada, lo había pre-visto, al prescribir que las municipalidades provinciales son“competentes [...] para pronunciarse en forma previa o pararevisar, según sea el caso, toda disposición que las munici- palidades distritales adopten sobre las materias a que este artículo se refiere”. Dicha disposición, a su juicio, prevé“mecanismos de armonización de las decisiones de la ad-ministración municipal distrital, respecto a materias queeventualmente podrían incidir más allá del ámbito territorialde los distritos. Por ejemplo, en cuestiones de urbanismo, turismo, servicios públicos, determinación de los linderos de los distritos, entre otras”. Lo inconstitucional, a criterio del demandante, es que se haya establecido un recurso de revisión fuera de los al-cances contemplados por la Ley Orgánica de Municipalida-des, en analogía con el recurso previsto en su momento en el artículo 100° del Decreto Supremo N.° 02-94-JUS. 6. Por lo que hace a la segunda motivación, el Tribunal comparte los criterios expresados por el demandante. Enefecto, en el ordenamiento administrativo común, el recur- so de revisión (al cual remite el artículo 1° de la Ordenanza Municipal N.° 290, esto es, al artículo 100.° del DecretoSupremo N.° 02-94-JUS, hoy regulado por el artículo 210.°de la Ley N.° 27444) ha sido configurado como un medioimpugnatorio de carácter excepcional, en virtud del cual sepermite que una decisión pueda ser revisada, en tercera instancia, por una autoridad administrativa de competencia nacional. Se trata de un medio impugnatorio de carácter ex- cepcional, pues su procedencia se ha previsto contra“actos administrativos firmes emanados de las entida-des descentralizadas del poder”, a fin de que, “con cri- terio unificador”, una autoridad superior, de competen- cia nacional, verifique la “legalidad de las actuacionesde las autoridades subalternas”. Tiene su “ambientenatural en aquellas estructuras organizacionales que hanseguido técnicas de descentralización y desconcentra-ción territorial creando dependencias con competencias sujetas a tutela a cargo de otros funcionarios con auto- ridad de nivel nacional” (Juan Carlos Morón, Nueva Ley del Procedimiento Administrativo General , Gaceta Jurí- dica, Lima, 2001, 460-461). 7. Evidentemente, de la existencia de autoridades ad- ministrativas con alcance nacional y de que las mismas pue- dan conocer recursos de revisión, con objeto de controlarla legalidad de la actuación administrativa subordinada, nosigue que toda la Administración Pública tenga el mismotipo de estructura, pues existen instituciones que, por supropia naturaleza, como los gobiernos locales, no sólo tie- nen una competencia espacial más restringida, sino, inclu- so, gozan de autonomía administrativa, económica y políti-ca. No es ese el caso, desde luego, de las municipalidades, pues cualquiera que sea su naturaleza (municipalidad pro-vincial, distrital o de centro poblado menor), entre ellas no existen relaciones de subordinación, sino, como indica el reformado artículo 194° de la Constitución, una garantía dedesenvolvimiento autónomo en lo administrativo, económi-co y político. En ese sentido, el Tribunal Constitucional considera, pri- ma facie, que cualquier analogía que se haga del recurso de revisión establecido en el artículo 1° de la Ordenanza N.° 290 con el que se encontraba previsto en el artículo100° del Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Gene-rales de Procedimientos Administrativos, aprobado por De-creto Supremo N.° 02-94-JUS (hoy regulado por el artículo210° de la Ley N.° 27444, Ley del Procedimiento Adminis- trativo General), resulta sencillamente inadmisible, dada su manifiesta irracionalidad y violación de la autonomía muni-cipal. Sin embargo, ello no autoriza a que se declare la in- constitucionalidad de toda la disposición, sino sólo de aque-lla parte de la disposición (del artículo 1° de la Ordenanza N.° 290) que señala: “[...] previsto en el Artículo 100.° del Texto Único Ordenado de la Ley de Normas Generales deProcedimientos Administrativos aprobado por Decreto Su-premo N.° 02-94-JUS”.