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/G50/GE1/G67/G2E/G20 /G32/G39/G31/G38/G37/G36 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, domingo 1 de mayo de 2005 la expresión ´Ley de desarrollo constitucional‘, la Octava Dis- posición Final y Transitoria de la Constitución no ha creadouna categoría normativa especial entre las fuentes que tie-nen el rango de la ley. Tal expresión no alude a una categoría unitaria de fuentes, sino a una diversidad de ellas, que tienen como elemento común constituir un desarrollo de las materias previstas en diversos preceptos constitucionales, cuya regla- mentación la Norma Suprema ha encargado al legislador.Forman parte de su contenido “natural” las denominadas le-yes orgánicas, en tanto que mediante ellas se regula la es- tructura y funcionamiento de las entidades del Estado previs- tas en la Constitución, y de otras materias cuya regulación porley orgánica está establecida en la Constitución; así como lasleyes ordinarias como las que demandan los artículos 7º y27º de la Constitución, por poner dos ejemplos, a las que seles ha encomendado la tarea de precisar los alcances de determinados derechos o instituciones constitucionalmente previstas (...)” (subrayado agregado). 2. Al respecto, la ley cuestionada, autodenominada como “Ley que desarrolla el artículo 39º de la ConstituciónPolítica en lo que se refiere a la jerarquía y remuneracio-nes de los altos funcionarios y autoridades del Estado”, establece, entre otras disposiciones: a) la creación de la Unidad Remunerativa del Sector Público (URSP) como re-ferencia para el pago de las remuneraciones de los altosfuncionarios del Estado, b) que tales funcionarios recibendoce remuneraciones por año y dos gratificaciones en losmeses de julio y diciembre, y c) que ningún funcionario, empleado de confianza o servidor público de nivel nacio- nal, regional o local, pueda recibir una remuneración igualo mayor a la que reciben tales altos funcionarios. 3. Por ello, teniendo en cuenta que el artículo 39º de la Constitución hace referencia, fundamentalmente, a un ordenjerárquico en el que se encuentran los funcionarios y trabaja- dores que están al servicio de la Nación, y no a una delegación al legislador para regular los límites a las remuneraciones delos funcionarios del Estado o el número de remuneraciones ogratificaciones que éstos deben recibir al año, entre otras, esteColegiado estima que la ley cuestionada no constituye propia-mente una de desarrollo constitucional; consecuentemente, no requería, para su aprobación, de la doble votación que exige el artículo 73º del Reglamento del Congreso. §2. El artículo 106º de la Constitución, la Ley Nº 28212 y la fijación de las remuneraciones de losalcaldes y las dietas de los regidores 4. Los demandantes manifiestan que mediante la ley impugnada, el Congreso ha “fijado” el monto de las remu-neraciones de los alcaldes y las dietas de los regidores,modificando la Ley Nº 27972, Orgánica de Municipalida-des, que le otorga esta competencia a los gobiernos loca- les, sin contar para ello con el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso que exige elartículo 106º de la Constitución. 5. Por su parte, el representante del Congreso alega que la ley impugnada no vulnera la Ley Nº 27972, por cuanto nocontiene materia municipal, siendo su única finalidad la de regular el sistema único de remuneraciones de la Administra- ción Pública, marco necesario para ordenar los gastos co-rrientes del Estado. Sostiene, además, que los municipioscontinúan con su competencia para aprobar tanto su presu-puesto como las dietas de sus regidores, pero que debenhacerlo en el marco del mencionado sistema. 6. Previamente, debe anotarse que si bien los deman- dantes no han precisado las disposiciones de la Ley Nº 27972,Orgánica de Municipalidades, que habrían sido modificadaspor la ley impugnada, del tenor de la demanda puede colegir-se que éstas podrían ser, entre otras, los artículos 9º, inciso28), 12º y 21º, los cuales disponen que la remuneración mensual del alcalde y las dietas de los regidores son aproba- das por acuerdo del Concejo Municipal. 7. El cuestionado artículo 4º de la Ley Nº 28212, pres- cribe que las remuneraciones de los altos funcionarios yautoridades del Estado se rigen por las siguientes reglas:“(...) Los Alcaldes provinciales y distritales reciben una re- muneración mensual que es fijada por el Concejo Munici- pal correspondiente, en proporción a la población electoralde su circunscripción hasta un máximo de cuatro y un cuar-to URSP, por todo concepto (...)”. Asimismo, el artículo 5ºdispone que los “(...) Regidores Municipales reciben dietas,según el monto que fijen los (...) Concejos Municipales, de conformidad con lo que disponen sus respectivas leyes orgánicas. En ningún caso dichas dietas pueden superaren total el treinta por ciento (30%) de la remuneraciónmensual (...) del Alcalde correspondiente”.8. De la revisión de las disposiciones precitadas, este Colegiado estima que las mismas no modifican la Ley Nº27972, Orgánica de Municipalidades, específicamente encuanto a la facultad otorgada al Concejo Municipal para la fijación de la remuneración mensual del alcalde y las dietas de los regidores, toda vez que la fijación de los montos detales remuneraciones y dietas permanece como una com-petencia propia de los Concejos Municipales. Mediante la ley cuestionada, el legislador se ha limitado a establecer una unidad de referencia y determinadas re- glas para la fijación del pago de las remuneraciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado, como es elcaso de los alcaldes y regidores, sin que ello signifique unamodificación de las competencias de los respectivos órga-nos de los gobiernos locales en la “fijación” de tales mon-tos. En el caso de los alcaldes y regidores de la municipa- lidades se ha establecido un límite máximo para el goce de las remuneraciones y dietas respectivas, que se justifica encriterios de ordenación del gasto público en materia deremuneraciones, ámbito que, como se va a explicar amplia-mente en los párrafos siguientes, no es de absoluta discre-cionalidad de los gobiernos locales. En consecuencia, para aprobar la ley impugnada no se requería de la votación exigida por el artículo 106º de laConstitución. §3. La Ley Nº 28212, la autonomía “económica” de los gobiernos locales y su competencia para aprobar su organización interna y su presupuesto 9. Los demandantes sostienen que los artículos 2º, 4º, 5º, Segunda Disposición Final, y Tercera, Cuarta y SextaDisposición Transitoria de la ley cuestionada, que crean laURSP y determinadas reglas para la fijación de las remunera- ciones de los altos funcionarios y autoridades del Estado – dentro de los cuales se encuentran incluidos los alcaldes yregidores municipales–, son inconstitucionales por contrave-nir los artículos 194º y 195º de la Constitución, que estable-cen, entre otras cosas, que las municipalidades tienen auto-nomía “económica” en los asuntos de su competencia, y pue- den aprobar su organización interna y su presupuesto. 10. Al respecto, en la sentencia recaída en el Expe- diente Nº 0007-2001-AI/TC, el Tribunal Constitucional sos-tuvo que mediante la autonomía municipal se garantiza elfuncionamiento de los gobiernos locales con plena libertaden los ámbitos administrativos, económicos y políticos (en- tre ellos los legislativos). Es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos que constitucionalmenteles atañen, puedan ejercer las potestades necesarias paragarantizar su autogobierno. Sin embargo, la autonomía nodebe confundirse con autarquía o autosuficiencia, puestoque la autonomía es atribuida y limitada por el propio orde- namiento jurídico. Justamente se precisaba que: “No supo- ne autarquía funcional al extremo de que, de alguna desus competencias, pueda desprenderse desvinculaciónparcial o total del sistema político o del propio orden jurídi-co en el que se encuentra inmerso cada gobierno munici-pal”. [Fundamento Jurídico Nº 6]. 11. Si bien la Constitución ha establecido que los gobier- nos locales gozan de la garantía institucional de la autono-mía municipal en materia política, económica y administrativa,y, además, que son competentes para aprobar su organiza-ción interna y su presupuesto, ello no implica que tales orga-nismos gocen de una irrestricta discrecionalidad en el ejerci- cio de tales atribuciones, toda vez que, conforme al principio de unidad de la Constitución, ésta debe ser interpretadacomo un todo, como una unidad donde todas sus disposicio-nes deben ser entendidas armónicamente. 12. Entre estas disposiciones de la Constitución debe considerarse el artículo 43º, que prescribe que el Estado es uno e indivisible; el artículo 189º, según el cual el terri- torio de la República está integrado por regiones, departa-mentos, provincias y distritos, en cuyas circunscripcionesse constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regio-nal y local, en los términos que establecen la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad del Estado y de la Nación; el primer párrafo del artículo 195º, que precep- túa que los gobiernos locales promueven el desarrollo y laeconomía local en armonía con las políticas y planes denacionales de desarrollo; el inciso 4) del artículo 102º de laConstitución, que establece como atribución del Congresode la República “Aprobar el Presupuesto y la Cuenta Ge- neral”; y el artículo 77º, en cuanto dispone que “La admi- nistración económica y financiera del Estado se rige por elpresupuesto que anualmente aprueba el Congreso. Laestructura del presupuesto del sector público contiene dos