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NORMAS LEGALESEl Peruano miércoles 16 de agosto de 2006 326393REPUBLICADELPERU 3. Consistencia entre los diversos instrumentos regulatorios y los objetivos de política bajo un enfoque de desarrollo económico Objetivos de Política y Potestades del Regulador El Estado, en la Ley de Telecomunicaciones1, ha establecido que las telecomunicaciones se prestan bajo el principio de servicio con equidad y que el derecho a servirse de ellas se extiende a todo el territorio nacionalpromoviendo la integración de los lugares más apartados de los centros urbanos. Ello por cuanto el acceso a los servicios de telecomunicaciones resulta importante enla lucha contra la pobreza y permite la integración de las zonas más pobres al proceso de desarrollo. Asimismo, el numeral 75º de los Lineamientos de Política de Apertura del Mercado de las Telecomunicaciones del Perú, aprobado por Decreto Supremo Nº 020-98-MTC, ha definido el acceso universalcomo un conjunto de servicios de telecomunicaciones esenciales, entendiéndose por servicios esenciales a los disponibles para la mayoría de usuarios y provistospor los operadores públicos de telecomunicaciones. De otro lado, el numeral 15º de los Lineamientos de Política antes citado dispone, en lo que respecta a lapolítica de tarifas, que la definición de los factores de productividad supone proyectar ganancias razonables de productividad de la empresa a ser regulada en basea variables como el valor de los activos existentes, el costo de oportunidad del capital, tasas esperadas de crecimiento de la demanda, y mejoras tecnológicas. Encualquier caso, es importante que los factores de productividad que se establezcan generen incentivos suficientes y adecuados para la expansión de losservicios en el Perú. Atendiendo a la política de tarifas y de acceso universal citadas, y acorde con las políticas de desarrollo querigen en el Estado, es necesario analizar la consistencia entre los diversos instrumentos regulatorios, como por ejemplo el mecanismo de precios tope, y los objetivos depolítica bajo un enfoque de desarrollo económico, como por ejemplo el nivel del acceso a los servicios de telecomunicaciones, lo cual derivará en unredireccionamiento de dichos instrumentos con el fin de ampliar el sistema de incentivos y contribuir al alcance de los objetivos indicados. La Problemática del Acceso y el Redirecciona- miento de los Instrumentos Regulatorios En el Perú desde 1994 la densidad en telefonía fija, esto es, el número de líneas telefónicas fijas en serviciobajo la modalidad de abonado, ha pasado de 3.2 líneas en servicio por cada 100 habitantes en 1994 a 7.38 en el año 2004, lo que equivale en números absolutos pasarde un nivel de 759.191 en 1994 a más de 2 millones de líneas a fines de 2005. No obstante el importante crecimiento señalado, este se considera insuficiente, más aún si se tiene en consideración el poco acceso al servicio de telefonía fija en niveles socio económicos D y E en los que se revelaporcentajes mínimos de tenencia de teléfonos fijos en hogares. Asimismo, existen condiciones de desigualdad con respecto al acceso a servicios como los de telefonía, internet y televisión por cable. Dicha situación profundiza las diferencias entre los grupos socioeconómicos yreduce las posibilidades de desarrollo de los hogares de bajos ingresos con respecto a los hogares de altos ingresos. La gran brecha existente entre quienes tienen y no tienen teléfono revela la existencia de una demanda insatisfecha, lo cual se debe en parte a la falta deinfraestructura que se deriva de la falta de incentivos existentes para que los operadores de servicios públicos de telecomunicaciones inviertan en laexpansión de sus redes hacia lugares apartados de los centros urbanos, en los cuales la rentabilidad esperada es incierta. De otro lado, el esquema de precios tope aplicado a las tarifas de telefonía fija utiliza un indicador agregado de precios, el cual es ajustado periódicamente haciaabajo (ganancias en eficiencia asignativa). La existencia de un rezago de tiempo (rezago regulatorio) en la determinación del factor de productividad generaincentivos en la empresa regulada para innovar tecnológicamente (eficiencia dinámica) e implementar políticas de reducción de costos (eficiencia productiva). No obstante dichos beneficios, si consideramos el bajo nivel de acceso a los servicios básicos de telefonía en el Perú, resulta relevante considerar que los costos asociados a la prestación de los servicios se incrementanen la medida que aumenta la necesidad de promover el acceso en las zonas que carecen de él, o donde el nivel de cobertura es insuficiente, ello debido a factoresrelacionados con economías de escala y de aglomeración. De esta manera, con la aplicación de un esquema regulatorio de precios tope que conlleva a una reducción continua en el nivel de precios promedio, se amplía la brecha entre dicho nivel de precios y los costos unitariosque se requerirían cubrir para implementar un proceso de expansión de la cobertura de la red hacia las localidades que carecen de servicio o donde dicha prestación es insuficiente, lo cual reduce las expectativas respecto del número potencial de líneas que se podría alcanzar. Esta inconsistencia entre los objetivos de política y la implementación del mecanismo regulatorio podría generar excesos de demanda, similares a los queexistieron en el período previo a las reformas estructurales del sector de telecomunicaciones peruano, los cuales eventualmente aumentarían bajo un procesode expansión económica nacional y ante un contexto financiero internacional en el que las inversiones no se están dirigiendo a países latinoamericanos. Bajo estas condiciones, se verifica que mientras para un grupo de usuarios la prestación de los servicios se realiza bajo el establecimiento de rentas mensualesrelativamente elevadas y bajos costos, para un grupo mayoritario de ciudadanos de menores recursos que residen en zonas donde los costos son elevados, laprestación del servicio no está disponible, y de serlo, requeriría de la conceptualización de algún esquema de subsidios que haga viable la extensión de la cobertura. Con la finalidad de corregir estos problemas el esquema de precios tope debe ser redireccionado de tal manera que se preserven las reducciones de precios,pero a su vez se estimule la expansión de la cobertura. En este sentido, la propuesta regulatoria considera tres criterios esenciales: - Se debe considerar el marco normativo vigente, lo cual implica que la propuesta se diseña sobre la base delesquema de regulación de precios tope actualmente aplicado en el Perú. Este esquema supone la existencia de una regla para el nivel promedio de precios y flexibilidad comercial para la empresa al diseñar su estructura tarifaria. - Se debe tener en cuenta sólo costos de expansión eficiente, los cuales deben ser obtenidos a partir de una planificación de la expansión. - Se debe tener en cuenta criterios de bienestar en la distribución de las ganancias de eficiencia, considerando a los usuarios con servicio y a los potenciales consumidores localizados en los márgenes de la red, enzonas peri-urbanas y en zonas alejadas de la red. La propuesta de redireccionamiento del sistema de precios tope se constituye en un mecanismo distinto al Fondo de Inversión en Telecomunicaciones (FITEL) y tiene por objetivo promover el servicio universal demanera que las ganancias de productividad que actualmente se distribuyen entre los usuarios de los servicios de telecomunicaciones existentes sedistribuyan también a los usuarios de servicios de telecomunicaciones potenciales o futuros. Para tales efectos, se propone que la empresa concesionaria tenga la facultad de introducir nuevos planes tarifarios que tengan por objetivo expandir la cobertura del servicio telefónico en zonas cuya poblaciónno cuente con los ingresos suficientes para sufragar los costos por dicho servicio, o en localidades donde los actuales niveles de prestación resultan insuficientes. Lacomercialización de este tipo de planes requerirá por 1Artículo 5º del Decreto Supremo Nº 027-2004-MTC.