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PÆg. 243283 NORMAS LEGALES Lima, sábado 26 de abril de 2003 Agrega que las Municipalidades están previstas como entidades del Estado u órganos de carácter constitucio-nal, en el Capítulo XIV (De la Descentralización, las Re-giones y las Municipalidades) del Título IV (De la Estruc-tura del Estado) de la misma Constitución, por lo que lasdisposiciones sobre su estructura, funcionamiento, com- petencia y demás características, incluyendo las nor- mas sobre su economía, ingresos y tributos las quedeben ser objeto de desarrollo legal, a través de una leyorgánica y no de una ordinaria. Esta exigencia queda reafirmada con el artículo 196º de la Constitución, que establece que tanto la capital de la República, las capitales de provincias con rango metro- politano y las capitales de departamento con ubicaciónfronteriza, tienen un régimen especial en la Ley Orgáni-ca de Municipalidades; con ello queda fuera de duda quelas municipalidades, como entidades del Estado previstasen la Constitución, "deben ser desarrolladas legislativa- mente mediante la respectiva ley orgánica" (sic), siendo un aspecto esencial dentro de su estructura y funciona-miento el referido a la regulación de su poder tributario yel procedimiento para la aprobación de normas tributa-rias, potestades de las municipalidades que como esobvio sólo pueden ser reguladas vía ley orgánica. Resulta entonces vidente que la Ley Nº 27180 está afectada por un vicio de inconstitucionalidad, al regularuna materia cuyo desarrollo legislativo está reservado auna ley orgánica, o a una modificatoria aprobada con talcarácter, por lo que el Tribunal Constitucional debe tenerpresente lo dispuesto por el artículo 21º de su Ley Orgá- nica, Ley Nº 26435, y declarar la inconstitucionalidad total de la ley acotada, por haber sido aprobada, promul-gada y publicada sin el carácter expreso de ley orgáni-ca, transgrediendo la noción formal de ley orgánica pre-vista en el artículo 106º de la Constitución. 2. Fundamentos de la Inconstitucionalidad de Fondo Para el demandante, la ley impugnada contravie- ne los artículos 191º; 192º, inciso 3), y 77º de laConstitución, que consagran la autonomía política,económica y administrativa de las municipalidades, su competencia de crear, modificar y suprimir contribuciones, tasas, arbitrios, licencias y derechosmunicipales; y, el principio de equilibrio presupues-tario, respectivamente. Además, constituye una intromisión inconstitucio- nal en la precaria economía de las municipalidades de todo el país, al despojarlas de rentas aprobadas y presupuestadas a través de la Ley del PresupuestoGeneral de la República por el propio Poder Legisla-tivo, que ha causado y viene causando grave daño alconjunto de gobiernos locales y sus vecinos, quehan visto afectada su capacidad para el cumplimiento de sus funciones. Concluye sosteniendo que la norma en cuestión transgrede el bloque constitucional municipal, al infrin-gir el artículo 90º de la Ley Orgánica de Municipalida-des, Nº 23853, que desarrolla las facultades tributa-rias de los gobiernos municipales, melladas desde que se expidió el inconstitucional Decreto Legislativo Nº 776, más aún, cuando dichas entidades gozan de po-testad tributaria originaria (sic), por lo que son plena-mente competentes para crear sus tasas, sin necesi-dad de autorización expresa por parte del Congreso.Del mismo modo, afirma que corresponde a las municipalidades, conforme a lo establecido en los in- cisos 4) y 5) del artículo 192º, las competencias paraotorgar las autorizaciones de funcionamiento de acti-vidades comerciales, industriales y de servicios, asícomo fiscalizarlas, y de fijar sus responsabilidadestributarias y económicas frente a ellas. La demanda es admitida a trámite, por resolución del 20 de junio del 2001, corriéndose traslado al Congresode la República para que designe a su apoderado y pro-ceda a contestarla. Don Jorge Campana Ríos, en su condición de Apoderado del Congreso, se apersona al proceso y contesta la demanda el 8 de agosto del 2001, solicitandoque sea declarada infundada, por las siguientes consideraciones. 1. Respecto de la presunta inconstitucionalidad formal Considera necesario delimitar si la reserva de ley orgánica implica que toda la regulación sobre una enti- dad pública determinada debe agotarse vía tal norma, o por el contrario, se limita a los aspectos esencialesconstitutivos de su ámbito funcional constitucionalmenteprotegido, quedando lo demás sujeto a normas legalesordinarias, pues la categoría "ley orgánica" no es unafuente jurídica de flexible interpretación o extensión indeterminada, sino más bien una exigencia excepcional que impone el Constituyente al Poder Legislativo, paraque reúna determinado consenso o mayoría para algu-nos pronunciamientos, por lo que incluir en las leyesorgánicas aspectos no previstos por el Constituyentedistorsiona el modelo constitucional, cercena atribucio- nes a las mayorías parlamentarias y eventualmente ocasionaría que efímeras mayorías puedan forzar oimpedir que otras futuras mayorías, ejerzan su activi-dad ordinaria, aprobando como leyes orgánicas, as-pectos que no corresponden, por no exigirlo el ordena-miento constitucional; por todo ello, considera que tales normas son figuras excepcionales y deben ser interpretadas en forma restrictiva. En tal sentido, afirma que el objeto de las leyes orgánicas es regular tanto la estructura como elfuncionamiento de las entidades previstas en la Cons-titución, debiendo entenderse por estructura la orga- nización interna, los niveles organizacionales y las definiciones de áreas esenciales, mientras que porfuncionamiento debe comprenderse a las tareas, atri-buciones y asignación de responsabilidades que laConstitución provee a estas entidades. Por ello, lareserva de ley orgánica, alcanza a la facultad de re- gular la tributación municipal, es un despropósito sin respaldo constitucional. De otro lado, manifiesta que el artículo 74º de la pro- pia Constitución establece que los tributos se crean,modifican o derogan por ley o decreto legislativo, y nopor ley orgánica, no existiendo previsión en tal sentido, por lo que la facultad prevista en el inciso 3), del artículo 192º de la Constitución debe concordarse con el 74ºantes acotado; y, es que si bien la potestad tributariatiene raíz constitucional, lo tiene también su límite, quees la ley, descansando esta previsión en el carácterunitario de gobierno previsto en el artículo 43º de la Cons- titución, que impide que las potestades de los entes a los que la propia Constitución les confiere autonomía, seejerzan de manera extremadamente descoordinada, enperjuicio de los ciudadanos y sus derechos funda-mentales. 2. Respecto de la presunta inconstitucionalidad material El ejercicio de la facultad tributaria está limitada por el marco legal correspondiente, conforme lo expresa laúltima parte del artículo 74º de la Constitución. Por ello, lanorma impugnada introduce modificaciones en el De- creto Legislativo Nº 776 -Ley de Tributación Municipal- (LTM), que tiene por objeto adecuar el tratamiento otor-gado a la licencia de funcionamiento (ahora "licencia deapertura de establecimiento"), a su verdadera natura-leza de tasa, e introducir precisiones en el tratamientode las otras licencias que pueden expedir las municipa- lidades, con el objeto de evitar abusos en perjuicio de los contribuyentes. En la modificación del artículo 66º de la LTM, los cam- bios son accesorios, reduciéndose a precisar que elhecho generador de la tasa es la prestación de un servi-cio público o administrativo y no un "servicio público administrativo", redacción no muy apropiada desde el punto de vista técnico, porque hacía referencia sólo alos servicios por tramitación de procedimientos adminis-trativos y no al resto de servicios públicos. La modificación del inciso c), del artículo 68º, así como de los artículos 71º, 72º y 74º de la LTM, se realizó por considerar que el tratamiento que las disposiciones ori- ginales otorgaba a la licencia de funcionamiento no co-