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PÆg. 236482 NORMAS LEGALES Lima, sábado 4 de enero de 2003 La preocupante situación que atraviesa la población más pobre del país debido a los déficit de servicios es avalado por la ENAHO 2001, la cual muestra que el 63.7% de hogares en pobreza extrema no cuentan con serviciode agua, el 68.9% no tienen electricidad y el 92.1% care- ce de servicios de saneamiento. A ello se adicionan las limitaciones en el acceso a los servicios de educación, salud y justicia básica. En edu- cación, las mayores carencias corresponden al nivel de educación inicial; en salud, la carencia está relacionadacon la falta de infraestructura física y calidad del servi- cio; y, en justicia básica, al limitado acceso a la adminis- tración de justicia de calidad en los departamentos máspobres y reducido campo de acción de la justicia de paz no letrada. II. ANTECEDENTES DE LA POLITICA SOCIAL: RESPUESTA ESTATAL Y DE LA SOCIEDAD A. Respuesta Estatal 1. Política macroeconómicaA partir de agosto de 1990, el Gobierno de enton- ces puso en marcha un proceso de ajuste económicoy, simultáneamente, inició la aplicación de medidas de ajuste estructural. Los objetivos de la política econó- mica buscaban detener la hiperinflación, lograr la rein-serción en el sistema financiero internacional y la re- cuperación de las reservas internacionales netas. El instrumento principal para estabilizar la economía fueel ajuste fiscal cuyo resultado fue eficaz en el control de la inflación, pero adverso en la evolución de los in- gresos reales. El balance de la década, medido a través de los indi- cadores macroeconómicos, muestran en promedio una evolución favorable (tasa de crecimiento del PBI = 4,5%);no obstante, los indicadores de nivel de vida muestran efectos contradictorios, los cuales se visualizan en la evo- lución errática de la situación de pobreza y la escasageneración de empleo en el país. TASA DE CRECIMIENTO DEL PBI 1990-1999 -4.9%3.0% -1.4%6.4%13.1% 7.3% 2.4%6.9% 0.3%3.8% -6.0%-4.0%-2.0%0.0%2.0%4.0%6.0%8.0%10.0%12.0%14.0% 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 Fuente. INEI Entre las características de la política macroeconó- mica que es necesario mencionar para analizar las impli- cancias sobre los niveles de vida, cobran relevancia: • Comercio Internacional e Inversión Entre 1990 y 1991 se produjo en el Perú una aper- tura comercial radical, que sirvió para amortiguar losefectos del shock antiinflacionario, al incrementar la cantidad y calidad de bienes de consumo e insumos importados por el sector industrial y facilitar la reno-vación de equipos. Sin embargo, el efecto negativo que tuvo sobre el empleo fue muy grande, sobre todo en el sector industrial. Simultáneamente, al abrirse elmercado, se restringieron las medidas de apoyo a las exportaciones. Estos factores contribuyeron a mante- ner a lo largo de la década una balanza de pagos de-ficitaria. Los principales determinantes del crecimiento econó- mico en la década pasada fueron, de un lado, la acumu-lación de capital del sector privado, consecuencia de la inversión extranjera que se dirigió, sobre todo, a los sec- tores de comunicaciones, minería y energía; y, del otro,la significativa presencia de capital “golondrino”. Estas inversiones, por sus características, son poco intensivas en empleo. • Política sectorial y laboral El modelo económico implementado en la década pa- sada, no consideró políticas sectoriales, afectando a sec-tores generadores de empleo e ingresos. En el sector agrario, el ajuste macroeconómico produjo una caída de los precios relativos, la que provocó, a su vez, la dismi-nución de los ingresos reales de los agricultores. El ajuste macroeconómico y la apertura comercial dañaron, asimismo, el desarrollo de la industria, afec-tando su desenvolvimiento en el mercado interno y externo. En el mercado interno, debido a la caída del salario real y, en el externo, por el descenso del tipo decambio real. La gran minería fue el sector más favorecido por el Estado al otorgarle incentivos específicos a la inversión.Sin embargo, los avances del sector minero en inversio- nes, PBI y exportaciones no ha tenido una repercusión importante sobre el empleo. La legislación laboral, al inicio de la década pasada, sufrió drásticos cambios, incorporando nuevas modali- dades de contratación, limitando derechos laborales. Enparte como consecuencia de estos cambios legales, aun- que principalmente por el deterioro de la economía, la mayoría de los nuevos empleos privados se encuentranhoy en el autoempleo y en microempresas, que se carac- terizan por la baja calidad de las condiciones de trabajo. Es importante, asimismo, mencionar que en el Perú noexisten seguros que protejan del desempleo a los traba- jadores de bajos ingresos, ni a los trabajadores del cam- po por la caída de los precios u otros riesgos. • Política fiscal y privatización de empresas La estructura tributaria peruana no favorece a la po- blación de menores recursos, lo que se evidencia en la composición de los impuestos: el 78% son impuestos in- directos (Impuesto General a las Ventas e Impuesto Se-lectivo al Consumo), que gravan, principalmente a pro- ductos de consumo masivo. El impuesto a la renta es el único directo y representa sólo el 22% del total de im-puestos, recayendo, fundamentalmente, en las rentas del trabajo (no grava ni los ingresos financieros ni las ganan- cias de capital en el mercado de valores). El actual Go-bierno viene revisando la política fiscal para hacerla más progresiva y equitativa. Cabe mencionar la importancia que tuvo para el fis- co la privatización de las empresas estatales, por las que, entre 1990 y 1999, se obtuvieron US$ 8 324 mi- llones. Inicialmente, el impacto sobre el empleo fuenegativo ya que hubo una reducción de aproximada- mente 76 800 puestos de trabajo en empresas estata- les privatizadas. Con respecto a la estructura del gasto público, resalta la importancia que cobra, en su composición, el pago de la deuda externa y los gastos de defensa, prioridad quelimita las posibilidades de mejorar el gasto social que, a pesar de haber aumentado en términos absolutos, man- tiene el nivel de 1980, en relación al PBI. • Descentralización La política económica de la década no contribuyó al proceso de descentralización económica y al desarrollo de los mercados regionales o locales. Por el contrario, agudizó el centralismo y la concentración de los ingresosen la Capital. En Lima, se genera el 55% del ingreso na- cional, se produce el 48% del PBI y la banca comercial coloca el 78% de los créditos, no obstante que albergasólo 29% de la población. 2. La Política del gasto socialPara enfrentar el problema de la pobreza, el Estado planteó dos estrategias: La “Estrategia de Alivio a la Po-breza” para el período 1993-1995 y la “Estrategia Focali- zada de Lucha contra la Pobreza” para los años 1996- 2000. Ninguna de las dos fue ejecutada de acuerdo a losprincipios y acciones planteadas. En su lugar, se imple- mentó una política social que se desarrolló a partir de un conjunto de programas, ejecutados por instituciones y Mi-nisterios, como el de la Presidencia y el de la Promoción de la Mujer y el Desarrollo Humano que, como se ha di- cho anteriormente, se caracterizaron por su falta de inte-