NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 15 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2005 (15/09/2005)

/G50/GE1/G67/G2E/G20 /G33/G30/G30/G33/G30/G35 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, jueves 15 de setiembre de 2005 Dado en la Casa de Gobierno, en Lima, a los veinticinco días del mes de setiembre del año dos mil tres. ALEJANDRO TOLEDO Presidente Constitucional de la República BEATRIZ MERINO LUCERO Presidenta del Consejo de Ministros”. IV. ANTECEDENTES 1. Argumentos de la demanda.Con fecha 25 de marzo de 2004, los demandantes interponen acción de inconstitucionalidad contra la Ley Nº 28078 por considerar que viola por el fondo y por la formael artículo 106º de la Constitución. Sustentan su pretensión en los siguientes argumentos: a) Que la Policía Nacional del Perú es una institución del Estado reconocida en el artículo 166º de la Constitución, por lo que debe ser regulada en el marco del artículo 106ºde la Constitución a través de ley orgánica. b) Que en 1999 el Congreso de la República aprobó el proyecto de Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perúpor 82 votos a favor. Posteriormente, dicho proyecto de ley fue publicado el 22 de diciembre de 1999 como la Ley Nº 27238, Ley Orgánica de la Policía Nacional del Perú, enel Diario Oficial El Peruano. c) Que el artículo 1º de la Ley Nº 27238 establece que dicha norma se fundamenta en el artículo 106º de laConstitución y que comprende la definición, finalidad, las funciones, atribuciones, facultades, la organización básica, las especialidades, los regímenes económicos, de personale instrucción de la Policía Nacional. d) Que, por ello, la Ley Nº 28078, que modifica los artículos 46º y 47º de la Ley Nº 27238 y dispone en susegunda disposición final que a partir de su vigencia la Ley Nº 27238 se denominará Ley de la Policía Nacional, es inconstitucional, toda vez que no fue aprobada con lavotación exigida por el artículo 106º de la Constitución, esdecir, con la votación necesaria para aprobar leyesorgánicas. e) Finalmente, que la Ley Nº 28078 viola el principio de jerarquía normativa reconocido en el artículo 51º de la Constitución, ya que una ley orgánica es una norma legalde mayor jerarquía que una ley ordinaria. 2. Contestación de la demanda. El Apoderado del Congreso de la República contesta la demanda solicitando que se la declare infundada, porconsiderar que no contraviene la Constitución ni por el fondoni por la forma. Sustenta su pretensión en los siguientes argumentos: a) Que la Policía Nacional del Perú no está entre las entidades previstas por la Constitución para ser reguladamediante ley orgánica, añadiendo que la Policía Nacionalse encuentra dentro del ámbito del Ministerio del Interiorcomo un órgano de línea y si este Ministerio es regulado por una ley ordinaria, un órgano de línea como la Policía Nacional no podría ser regulado por una ley orgánica. b) Que el examen de constitucionalidad deberá considerar si la Ley de la Policía Nacional es orgánica uordinaria y, en consecuencia, si para su modificación serequiere de 61 votos. c) Que la interpretación correcta de la Constitución exige concluir que cuando el artículo 106º de la Constituciónestablece que “Mediante leyes orgánicas se regulan laestructura y el funcionamiento de las entidades del Estadoprevistas en la Constitución (...)” no significa que toda entidadpública nombrada formalmente por la Constitución requiera de ley orgánica. d) Que es falso que el texto del artículo 1º de la Ley Nº 27238 establezca que dicha ley se sustenta en elartículo 106º de la Constitución. Por el contrario, lo queestablece tal artículo es que dicha ley se sustenta en elartículo 166º de la Constitución. e) Que permitir que se incluyan en las leyes orgánicas materias no previstas por el constituyente, además dedistorsionar el modelo constitucional, comportaría elcercenamiento de atribuciones a las mayoríasparlamentarias, e incluso, acarrearía el riesgo que efímerasmayorías puedan forzar o limitar que futuras mayorías ejerzan su actividad ordinaria, aprobando como leyes orgánicas aquello que no corresponde así por exigenciaconstitucional.f) Finalmente, que es falso que exista una jerarquía entre leyes orgánicas y leyes ordinarias, ya que ambas tienenrango legal. V. MATERIAS CONSTITUCIONALMENTE RELEVANTES a) Consideraciones previas sobre los antecedentes de la ley orgánica en la Constitución vigente. b) La jerarquía normativa de ley orgánica en el sistema de fuentes diseñado por la Constitución. c) Las materias de ley orgánica conforme al artículo 106º de la Constitución. d) Carácter indelegable de las leyes orgánicas por parte del Congreso de la República al Poder Ejecutivo. e) La Ley Nº 28078 no regula materia sujeta a reserva de ley orgánica. f) La finalidad de la Policía Nacional del Perú según la Constitución. VI. FUNDAMENTOS a) Consideraciones previas sobre los antecedentes de la Ley Orgánica en la Constitución vigente 1. Antes de ingresar al análisis de fondo de la ley impugnada, el Tribunal Constitucional estima oportunoformular algunas consideraciones sobre los antecedentesconstitucionales relativos a la recepción de la categoría deley orgánica en la Constitución vigente, a fin de precisar las particularidades y semejanzas, con relación a dichos antecedentes, que presenta este tipo de fuente normativaen nuestra Constitución, y así complementar nuestraevaluación acerca de si la ley cuestionada vulnera, o no, lasdisposiciones de la Constitución que refieren losdemandantes. 2. Contemporáneamente el país que definió con mayor rigor el modelo de ley orgánica, del que somos tributarios,fue Francia, a través de su Constitución de la V Repúblicade 1958. Su artículo 46º establece básicamente que lasleyes a las cuales la Constitución confiere el carácter deorgánicas serán votadas y modificadas bajo determinadas reglas, y que dichas leyes no podrán ser promulgadas sino después de que el Consejo Constitucional declare suconformidad con la Constitución. Como apunta Chofre,“Cada uno de los elementos –material y formal– seencuentran claramente diferenciados en el textoconstitucional”. [Chofre Sirvent, José F., Significado y función de las Leyes Orgánicas , Tecnos, Madrid, 1994, p. 48]. 3. Dicho autor añade que, con relación al elemento material, “(...) la ley orgánica precisa de una habilitaciónconstitucional especial, no pudiendo surgirespontáneamente. Esta especial categoría de ley goza delas características que son propias de ‘ley material’, esto es, de delimitación de contornos de modo exacto, concreto y bien definido. No cabe, pues, que adquieran el carácterde ‘orgánicas’ aquellas leyes que no se preveanexpresamente en la Constitución. Se trata, en definitiva, deuna enumeración en términos de numerus clausus ”. [Chofre Sirvent, José F. Ob. Cit., p. 49]. Como se puede apreciar, la Constitución Francesa de la V República reputa como básicos para este tipo de leyes los elementos material yformal, que serán fijados por la Constitución. 4. El mismo autor considera que el modelo que se siguió en España para la elaboración de su Constitución de 1978fue el de la Constitución Francesa de 1958 [Chofre Sirvent, José F. Ob. Cit., p. 300]. Al respecto, el artículo 81º de la Constitución española establece que son leyes orgánicaslas relativas al desarrollo de los derechos fundamentales yde las libertades públicas, las que aprueben los Estatutosde Autonomía y el régimen electoral general y las demásprevistas en la Constitución; y que su aprobación, modificación o derogación exigirá mayoría absoluta del Congreso, en una votación final sobre el conjunto delproyecto. 5. El modelo español tiene la particularidad de establecer como sujetas a reserva de ley orgánica algunas materiasgenerales, como el caso de las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y las libertades. Es por ello que, desde su introducción en España, a la fecha, se hadesarrollado una amplia e importante jurisprudencia delTribunal Constitucional Español relacionada con diversosaspectos que genera el modelo español de ley orgánica ytambién un nutrido debate doctrinario sobre este tipo de norma. Así, por ejemplo, algunos autores, para justificar la superioridad jerárquica de la ley orgánica frente a la leyordinaria, postulan que el papel de la primera consiste en