NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 15 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2005 (15/09/2005)

/G50/GE1/G67/G2E/G20 /G33/G30/G30/G33/G30/G38 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, jueves 15 de setiembre de 2005 Ministerio Público y Miembros del Consejo Nacional de la Magistratura (artículos 158º y 156º de la Constitución), y al de independencia funcional, indispensable en el sistema de impartición de justicia, el Ministerio Público, cuya funciónprincipal es representar a la sociedad en los procesosjudiciales, así como la de defender la legalidad y los interesespúblicos, goza de reserva de ley orgánica. Obligación quese confirma con la reserva de ley orgánica prevista para el Consejo Nacional de la Magistratura por el artículo 150º de la Constitución. 27. En quinto lugar, conforme al criterio de unidad y descentralización del Estado Peruano y considerando elmandato constitucional recogido en el artículo 188º de laConstitución, que establece que la descentralización es una forma de organización democrática y constituye una política permanente del Estado, de carácter obligatorio, la estructuray funcionamiento general de los gobiernos regionales seregulará por ley orgánica. Obligación reafirmada por elmandato del artículo 198º de la Constitución, que establecela misma reserva para la regulación general de la estructura y funcionamiento de las Municipalidades. 28. En sexto lugar, conforme al criterio que se fundamenta en el control económico y financiero público yprivado (artículos 82º, 84º y 87º de la Constitución), laestructura y funcionamiento de la Superintendencia deBanca y Seguros, cuya misión principal es ejercer el control de las empresas bancarias, de seguros, y de administración de fondos de pensiones, deberá ser regulado por leyorgánica. Mandato que se confirma con la prescripción dereserva de ley orgánica para la Contraloría General de laRepública y el Banco Central de Reserva (artículos 82º y84º de la Constitución). 29. Este Tribunal Constitucional estima que de esta manera, es decir, con la aplicación de dichos criterios, sepreserva el equilibrio, la unidad y la coherencia en laregulación de las entidades del Estado previstas en laConstitución que gozan de reserva de ley orgánica. 30. Como ha quedado evidenciado, la Policía Nacional del Perú no se encuentra dentro de las entidades del Estado sujetas a reserva de ley orgánica. Adicionalmente, espertinente tener presente que la Policía Nacional es unórgano dependiente del Ministerio del Interior, como lasFuerzas Armadas del Ministerio de Defensa, de modo que,si como se ha establecido, la estructura y funcionamiento de los Ministerios se regula por ley ordinaria, entonces la estructura y funcionamiento de la Policía Nacional y lasFuerzas Armadas también deberá efectuarse por leyordinaria. 31. En el mismo sentido, es preciso añadir una consideración respecto de las normas preconstitucionales que tengan la denominación de leyes orgánicas. Al respecto, este Colegiado ha expresado que “(...) toda normapreconstitucional no puede asumirse per se como inmediatamente incorporada a un determinadoordenamiento jurídico si previamente no es cotejada con elmodelo de fuentes normativas diseñado por una nueva Constitución (...)” (Caso Defensor del Pueblo contra la Ordenanza Nº 003 aprobada por el Concejo Distrital de SanJuan de Lurigancho, Exp. Nº 0007-2001-AI/TC, Fundamento4). En dichos supuestos, corresponderá al Congreso de laRepública evaluar si tal denominación corresponde a lasmaterias sujetas a reserva de ley orgánica conforme a la Constitución y a los fundamentos expuestos en la presente sentencia. A manera de ejemplo, podemos citar el caso delDecreto Ley Nº 23201, denominado Ley Orgánica de laJusticia Militar, dictado en las postrimerías del gobierno defacto de Francisco Morales Bermúdez y publicado el 26 dejulio de 1980, norma que, conforme al artículo 106º de la Constitución y a los criterios expuestos para su interpretación, no regula materia sujeta a reserva de leyorgánica. 32. Por tanto, conforme a los fundamentos precedentes, la Policía Nacional del Perú no se encuentra dentro de lasentidades del Estado previstas por la Constitución para ser reguladas a través de Ley Orgánica. d) Carácter indelegable de las leyes orgánicas por parte del Congreso de la República al Poder Ejecutivo 33. De otro lado, si bien una de las características principales de la ley orgánica en el derecho comparado esla de ser un instrumento de desarrollo de la Constitución,fundamentos 5 y 6, supra, el Tribunal Constitucional considera que uno de los elementos fundamentales de laley orgánica en el Perú, además de los establecidos en el artículo 106º de la Constitución, es el que se funda en la reserva de ley exclusiva a favor del Congreso de laRepública.34. Al respecto, este Tribunal ha declarado que “La potestad de dictar leyes –ordinarias u orgánicas– corresponde al Poder Legislativo en el ejercicio de las atribuciones que la misma Constitución le reconoce y, porlo que respecta a las leyes orgánicas, dicha atribución resultaexclusiva de este poder (...)” (Caso MunicipalidadMetropolitana de Lima contra las Leyes Nº 26878 y 27135relativas a la Ley General de Habilitaciones Urbanas, Exp. Nº 0012-2001-AI/TC, Fundamento 4). 35. En efecto, de una interpretación sistemática de los artículos 104º y 101º, inciso 4 de la Constitución, se concluyeque la aprobación de leyes orgánicas no puede ser delegadaa la Comisión Permanente del Congreso de la República, nitampoco al Poder Ejecutivo mediante decretos legislativos. Esta limitación, que no opera para las materias de ley ordinaria, que sí pueden ser delegadas al Poder Ejecutivopara que legisle sobre ellas, se constituye en el núcleomínimo indisponible de las competencias legislativas delCongreso de la República, para el caso de normas con rangode ley, ya que la legislación de las materias de ley orgánica no puede ser delegada al Ejecutivo. 36. Es por ello, entre otras razones, que se justifica que el artículo 1º de la Ley Nº 26303 disponga que para losefectos de su clasificación e identificación en elordenamiento jurídico nacional, las leyes orgánicas a quese refiere el artículo 106º de la Constitución Política se designarán con la expresión “Ley Orgánica”, seguida del número ordinal que le corresponde. Igualmente, que elartículo 4º de la Ley Nº 26889 establezca que las leyesorgánicas tendrán una numeración especial. Es evidenteque con esta numeración especial se podrá identificaradecuadamente las leyes orgánicas, obligación que le corresponde al Congreso de la República conforme a las competencias que le confiere la Constitución. e) La Ley Nº 20878 no regula materia reservada a ley orgánica 37. Para que una ley pueda considerarse como orgánica o, en otros términos, que goza de reserva de ley orgánica,debe cumplir conjuntamente los dos requisitos que imponela Constitución; esto es, que regule alguna de las materiasaludidas por el artículo 106º de la Constitución u otras normas constitucionales, y que sea aprobada con la votación establecida por el mismo artículo. No basta que se cumplauno de ellos, puesto que el incumplimiento del otro acarrearásu inconstitucionalidad material o formal, según sea el caso. 38. En ese sentido, la denominación de una ley como orgánica no la convierte en tal si es que no cumple con los requisitos del artículo 106º de la Constitución, tal como se ha expresado para el caso de las normaspreconstitucionales. Por ello, si una ley se aprueba con lavotación necesaria para una ley orgánica, pero no contienemateria que se reserva a ella, entonces dicha ley deberáser considerada como ley ordinaria. En efecto, como enfatiza Linde “(...) una ley, por el hecho de denominarse y tramitarse como orgánica, no será tal, si no versa sobre materiasreservadas a la ley orgánica (...)”; y, en caso contrario, “(...)una ley que sea aprobada por mayoría absoluta y versesobre materias reservadas a la ley orgánica, aunque no sedenomine ‘ley orgánica’, tendrá esta naturaleza” (Linde Paniagua, Enrique. Ob. Cit., p. 39). 39. Dicha postura se justifica en el hecho de que “(...) la ampliación de las materias regulables por ley orgánica,paradójicamente, podría ser utilizada (...) para reducir (...)futuras mayorías parlamentarias, que tuvieran dificultadespara alcanzar mayorías absolutas, a los que les sería difícil modificar leyes que debieran ser ordinarias, pero que fueron aprobadas como orgánicas y, por tanto, indisponibles porley ordinaria (...)” (Linde Paniagua, Enrique. Ob. Cit., p. 33). 40. En ese sentido, la segunda disposición de la ley cuestionada que restablece la denominación correcta quele corresponde a la Ley de la Policía Nacional del Perú, dada su naturaleza, ha sido expedida por virtud la atribución del Congreso de la República de dar leyes, conforme al inciso1º del artículo 102º de la Constitución y de acuerdo al artículo3º de la Ley Nº 26889, que establece que el PoderLegislativo, dentro de las facultades que la Constituciónprevé, puede reformular la denominación de las leyes a fin de que su denominación oficial exprese su alcance integral. 41. Por tanto, basándose en las consideraciones precedentes, el Tribunal Constitucional estima que la LeyNº 28078, que modifica en su artículo 1º los artículos 46º y47º de la Ley Nº 26078 y que mediante su segundadisposición final establece que la Ley Nº 26078 se denomina Ley de la Policía Nacional, no viola el artículo 106º de la Constitución, ya que fue expedida conforme al procedimientoque establece la Norma Suprema para la aprobación de las