NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 15 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2005 (15/09/2005)

/G50/GE1/G67/G2E/G20 /G33/G30/G30/G33/G30/G36 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, jueves 15 de setiembre de 2005 ser un “ (...) instrumento de desarrollo de la Constitución (...) se trata casi de una tarea constituyente (...)” [Pérez Royo, Javier, Las Fuentes del Derecho , Tecnos, Madrid, 1985, p.65]. Otro autor que también concuerda con parte de estatesis, pero con matices respecto a la cuestión de la jerarquía,es el ya citado Chofre, quien señala que la ley orgánica seconfigura “(...) como un instrumento normativo para laprolongación del consenso constituyente (...)” [Chofre Sirvent, José F. Ob. Cit., p. 320]. 6. De igual modo, aunque considerando que ambas, ley orgánica y ley ordinaria, tienen la misma jerarquía, Lindepostula que “El sentido de la ley orgánica (...) es el deprolongar el proceso constituyente trasladando al legisladorordinario, en algunos temas y de modo prácticamente permanente, el espíritu que presidió la elaboración del texto fundamental; el consenso”. El mismo autor añade que “(...)lo que ocurre es que el texto constitucional ha dejadopendientes-abiertos la resolución de temas capitales(materias reservadas a ley orgánica) o sobre los que,sencillamente, no hubo acuerdo y no resultaba lógico que se resolvieran por el procedimiento ordinario de legislar. En esta medida, la Constitución española es un texto inacabadoque precisa ser desarrollado por las leyes orgánicas (...)”[Linde Paniagua, Enrique: Leyes Orgánicas: un estudio de legislación y jurisprudencia , Linde Editores S.A., Madrid, 1990, p. 131]. 7. En nuestro medio existe consenso en que la fuente de la Constitución de 1979, para introducir la categoría deley orgánica, fue la Constitución Española de 1978. En talsentido, es conveniente recordar que la Constitución de 1979incorporó en su sistema de fuentes normativas a la leyorgánica. En efecto, su artículo 194º disponía que los proyectos de leyes orgánicas se tramitaban como cualquier ley. Sin embargo, para su aprobación se requería el voto demás de la mitad del número legal de miembros de cadaCámara. Asimismo, la Constitución de 1979, en sus artículos140º, 251º, 258º, 277º, 303º, y Disposiciones Transitorias 9,11 y 13, precisaba las entidades del Estado cuya regulación debía efectuarse a través de leyes orgánicas. El artículo 277º dispuso que la Policía Nacional era una de lasentidades públicas cuya regulación se efectuaba vía leyorgánica. 8. A su vez, la Constitución de 1979 sirvió de modelo para la vigente Constitución, que incorpora la ley orgánica, aunque con diferente regulación, pero manteniendo en esencia las notas comunes a este tipo de fuente normativa.Por ejemplo, la Constitución vigente no precisaexpresamente que la Policía Nacional debe regularse porley orgánica. 9. De este breve recuento puede concluirse que si bien las Constituciones descritas coinciden básicamente en los elementos básicos de este tipo de leyes, como por ejemplolos elementos material y formal, también se configurandeterminadas particularidades según la Constitución de setrate. Por ello, un análisis comparado puede servir paraesclarecer los rasgos comunes o diferencias que pueden explicar, según el país o el contexto histórico en que se expidieron tales Constituciones, cuáles deben ser lasmaterias reservadas a ley orgánica. La Constitución vigenteen el Perú establece que determinadas materias tienenreserva de ley orgánica. En esa perspectiva, el TribunalConstitucional considera que debe precisarse cuáles son ellas, teniendo en cuenta los cuestionamientos de los demandantes y las particularidades de la reserva de leyorgánica previstas en nuestra Norma Suprema. 10. Para ese propósito debe tenerse presente que los demandantes sostienen, recurriendo a un enfoque numerus apertus (reconocido, por ejemplo, en el artículo 203º de la Constitución de Venezuela), que una de las entidades del Estado a que se refiere la primera parte del artículo 106º dela Constitución es la Policía Nacional del Perú, y que, porello, su estructura y funcionamiento debe ser regulada através de Ley Orgánica. 11. Al respecto, el Tribunal Constitucional estima que dicho punto de vista no es el más adecuado, puesto que un análisis de las normas constitucionales relacionadas con laprimera parte del artículo 106º de la Constitución, a la luzde las consideraciones expuestas, permite concluir quedicho dispositivo debe ser interpretado bajo un enfoque numerus clausus, que es el que corresponde a las leyes orgánicas, como se demostrará seguidamente. b) La jerarquía normativa de la Ley Orgánica en el sistema de fuentes diseñado por la Constitución 12. Los demandantes manifiestan que las leyes orgánicas tienen una jerarquía superior a las leyesordinarias. El apoderado del Congreso de la Repúblicarechaza este punto de vista sosteniendo que ambas son normas con rango de ley. El Tribunal Constitucional comparte esta última posición. 13. El artículo 51º de la Constitución, que consagra el principio de jerarquía normativa y supremacía normativade la Constitución, dispone que la Constitución prevalecesobre toda norma legal y la ley sobre las normas de inferiorjerarquía, y así sucesivamente. Del mismo modo, el inciso 4º del artículo 200º de la Constitución establece las normas que, en el sistema de fuentes normativas diseñado porella, tienen rango de ley: leyes, decretos legislativos,decretos de urgencia, tratados, reglamentos del Congreso,normas regionales de carácter general y ordenanzas. Asu turno, el inciso 1º del artículo 102º de la Constitución establece que es atribución del Congreso de la República dar leyes. Consecuentemente, de las normas citadas secolige que, en nuestro ordenamiento jurídico, el primerrango normativo corresponde a la Constitución y elsegundo a la ley. 14. Por su parte, el artículo 106º de la Constitución establece que: “Mediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estadoprevistas en la Constitución, así como también las otrasmaterias cuya regulación por ley orgánica está establecidaen la Constitución. Los proyectos de ley orgánica se tramitancomo cualquier proyecto de ley y para su aprobación o modificación, se requiere el voto de más de la mitad del número legal de miembros del Congreso”. 15. En efecto, dicho artículo no establece una jerarquía distinta a la de la ley, sino que dispone dos requisitosespeciales para este tipo de leyes; uno de orden material,referido a la materia que regularán las leyes orgánicas; y otro de carácter formal, relativo al número de votos necesario para su aprobación. Reafirmando esta postura, esteColegiado ha establecido que: “(...) no se genera, per se, un problema de inconstitucionalidad cada vez que una leyordinaria colisione con una ley orgánica. La eventualinconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley ordinaria haya infringido directamente el artículo 106º de la Constitución, en un doble sentido: a) porque no teníacompetencia para regular una materia sujeta a reserva deley orgánica; o, b) porque pese a regular una materia sujetaa reserva de ley orgánica, no se aprobó con la mayoríaexigida por el artículo 106º de la Constitución”. (Caso Municipalidad Metropolitana de Lima contra la Ley Nº 27580, Exp. Nº 0007-2002-AI/TC, Fundamento 7, párrafo 2).Consecuentemente, puede afirmarse, en concordancia conLinde, que la “(...) ley orgánica debe comprenderse desdela perspectiva del principio de competencia, en el contextode las diferentes fuentes del Derecho (...)” (Linde Panigua, Enrique. Ob. Cit., p. 25.). 16. Por tanto, conforme al sistema de fuentes diseñado por la Norma Suprema y a sus artículos 51º, 200º inciso 4),102º inciso 1) y 106º, la categoría normativa de leyescomprende a las leyes ordinarias y a las leyes orgánicas,las cuales tiene la misma jerarquía jurídica. Consecuentemente, en el presente caso la expedición de la Ley Nº 28078 no viola el principio de jerarquía normativaen los términos planteados por los demandantes. c) Las materias reservadas a ley orgánica conforme al artículo 106º de la Constitución 17. Definida la jerarquía normativa de las leyes orgánicas, corresponde ahora analizar el principal argumento de losdemandantes que, desde la perspectiva numerus apertus , establecería que -a tenor de los artículos 106º y 166º de la Constitución-, la Policía Nacional del Perú debe ser regulada por ley orgánica. Para ello, es preciso determinar cuálesson las materias que la Constitución reserva a la ley orgánicay si la regulación de la Policía Nacional del Perú se encuentradentro de tal reserva. 18. Conforme al requisito de orden material, mediante las leyes orgánicas se regula la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en laConstitución, así como las materias que ésta establece. Alrespecto, además del artículo 106º de la Constitución, laNorma Suprema establece expresamente la reserva de leyorgánica en los siguientes artículos: /GD8 Derechos fundamentales Derecho de ser elegido y de elegir libremente a sus representantes (artículo 31º de la Constitución). El ejercicio de las garantías constitucionales (artículo 200º de la Constitución). /GD8 Recursos naturales