TEXTO PAGINA: 18
NORMAS LEGALES El Peruano Lima, martes 5 de junio de 2007 346476 debe dejar de lado el hecho de que algunos juzgados contencioso–administrativos cuentan con cerca de 6,000 expedientes. Sexto.- Duración del proceso contencioso- administrativo. De acuerdo con los datos recogidos, un proceso de primera instancia dura un promedio de un año y diez meses hasta la sentencia. Si ésta es apelada, el proceso en segundo grado dura un promedio de un año y tres meses más. De interponerse el recurso de casación se tendrá que esperar dos años y seis meses adicionales hasta la resolución fi nal. En total, el promedio de duración de un proceso contencioso- administrativo, en todas sus etapas, es de cinco años y siete meses. Séptimo.- Los administrados en la vía previa administrativa. El estudio de los expedientes judiciales permitió identi fi car un conjunto de problemas en la vía previa administrativa, pues la preparación de los ciudadanos es escasa para afrontar este procedimiento. Entre las tareas que deberá enfrentar se pueden detallar: a) informarse sobre las normas que sustentan los derechos para su solicitud o defensa (leyes, decretos, directivas, resoluciones, ordenanzas u cualquier otro dispositivo legal); b) buscar y acceder a esa información, entender los tecnicismos y la redacción de esas normas; y c) entender e invocar las normas pertinentes a su caso concreto. Esa di fi cultad se agrava por el hecho de que no siempre se consulta a un abogado durante el procedimiento administrativo. La falta de conocimiento por parte de un administrado sobre cómo afrontar un procedimiento administrativo in fl uye negativamente en la resolución de su caso en esta vía. Octavo.- Conducta y preparación de los abogados. En los juzgados contencioso–administrativos se han identi fi cado a dos tipos de abogados que intervienen en los referidos procesos. Uno minoritario –casi siempre en la defensa de la Administración– que maneja adecuadamente los temas y realiza un seguimiento constante de sus casos, y otro mayoritario –casi siempre en la defensa del administrado– con características opuestas. El resultado fi nal de cómo in fl uye el trabajo de los abogados de baja calidad se puede resumir en las siguientes cifras: (i) sólo el 26% de las demandas presentadas fueron admitidas; (ii) sólo en el 10% de las demandas presentadas se llega a un pronunciamiento de fondo (sentencia) en primera instancia; (iii) el 68% de las sentencias de primera instancia no favorece al demandante; (iv) el 68% de las apelaciones que son resueltas no favorece al demandante; (v) en un 2% de las demandas, la participación del abogado se limitó a prestar su fi rma. Noveno.- Acceso a la justicia. Respecto de la actuación del juez al momento de la admisión de las demandas o en el transcurso del proceso, la investigación realizada mostró evidencias tanto negativas como positivas sobre el particular. De estas últimas, la constante se advierte en la actitud de los jueces a favor de la admisión de demandas cuya redacción no aporta claridad sobre lo que se desea plantear. En el otro extremo se ubican resoluciones que condicionan la admisión a requisitos que bien podrían subsanarse luego, manteniéndose aún la posibilidad de rechazar la demanda si ello no ocurre. En la misma línea de las barreras que restringen el acceso a la justicia, se debe hacer mención del artículo 8º de la Ley Nº 27584, Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, que sólo permite presentar demandas ante el juez del lugar de domicilio del demandado o del lugar donde se produjo la actuación que se desea impugnar. El privilegio está puesto netamente en la Administración –casi siempre, la parte demandada–, cuyas entidades principales se encuentran ubicadas principalmente en la capital. Por consiguiente, será el demandante quien, en su intento de revocar situaciones que lo afectan, deberá sortear la barrera geográ fi ca y luego la económica que implica llevar su caso en la capital. Décimo.- Organización y gestión del despacho contencioso-administrativo. Se identi fi có una serie de fallas que afectan el e fi ciente funcionamiento de los juzgados contencioso–administrativos, originadas por las defi ciencias en el diseño de una política judicial. Estas obedecen a factores estructurales, pues los conceptos de plani fi cación, gestión, administración u organización no se abordan en las Facultades de Derecho. Los problemas se acrecientan porque los órganos de dirección del Poder Judicial suelen adoptar medidas de cambio, las cuales son, por lo general, poco consultadas con quienes luego las aplicarán, es decir, con los jueces, el personal jurisdiccional y el personal auxiliar, quienes conocen mejor el trabajo diario y la posibilidad de éxito de esas propuestas. Por tal motivo, los objetivos entre la política judicial y los del despacho judicial carecen de la vinculación necesaria para articular una estructura sólida y homogénea en su funcionamiento. Por otro lado, la organización y gestión del despacho judicial se ven afectadas porque los jueces no son especialistas en gestión, plani fi cación o administración en general. La distribución del trabajo se enfoca en la persona y no en la funcionalidad que debe darse al sistema. Asimismo, el tiempo del juez también suele estar dedicado al control y seguimiento de tareas administrativas que no necesitan de su razonamiento jurídico, pero que le restan valioso tiempo. En ocasiones es el personal jurisdiccional quien también debe darle tiempo a la realización de estas labores. Undécimo.- Cali fi cación de las demandas. Del 100% de demandas revisadas, el 41% integra a las que fueron califi cadas como improcedentes y el 33% identi fi ca a las inadmisibles. En cada juzgado, aproximadamente entre una y tres personas se dedican a tiempo completo o medio tiempo a las tareas de cali fi cación, con un ritmo de productividad individual promedio de 12 cali fi caciones por semana. A esto deben agregarse las tareas conexas a la cali fi cación de las demandas que también constituyen una fuerte carga de trabajo: recepción de la demanda en mesa de partes, su traslado al juzgado, preparación del expediente, descargo en el sistema informático, elaboración de la cédula de noti fi cación y otras. Duodécimo.- Noti fi caciones. En la actualidad, entre la emisión y recepción por parte del usuario, una notifi cación demanda un promedio de 21 días. Un 36% de las noti fi caciones requiere menos de 10 días, el 35% demora entre 11 y 20 días y el restante 29% necesita más de 20 días hasta llegar al destinatario. En un proceso con el mínimo de noti fi caciones posibles (admisión, contestación, saneamiento del proceso, dictamen fi scal, expediente listo para sentenciar y sentencia), el 21% del tiempo del proceso se habrá dedicado exclusivamente a noti fi car. La gran demora que ocasiona puede incrementar en un mínimo de 27% el tiempo promedio de un proceso cualquiera. Decimotercero.- Intervención del Ministerio Público. En todo proceso contencioso-administrativo (primera instancia, segundo grado y casación) está prevista la participación del Ministerio Público mediante la emisión de un dictamen fi scal no vinculante que debería apoyar al pronunciamiento de cada sentencia. En el trabajo de campo se pudo observar que la utilidad del dictamen fi scal es muy reducida, salvo contadas excepciones. Sólo el 18% de las sentencias de primera instancia se basa en lo especi fi cado en el dictamen fi scal, porcentaje que baja a 7% en apelación y 6% en casación. De otro lado, el tiempo que tardan las Fiscalías en emitir el dictamen fi scal en primera instancia es prolongado: 79 días en promedio. Decimocuarto.- Limitación de la actividad proba- toria. Una restricción a la tutela jurisdiccional efectiva ha sido consagrada en el artículo 27º de la Ley que regula el proceso contencioso-administrativo, donde se establece que la actividad probatoria se restringe a lo actuado en el procedimiento administrativo. De forma excepcional, procede la actuación de pruebas de o fi cio por mandato del juez, excepcionalidad con fi rmada con la escasa frecuencia de su uso (1% de los casos admitidos). Decimoquinto.- Excepciones, nulidades, apela- ciones de resoluciones que no fi nalizan el proceso y multas. El proceso contencioso- administrativo consta de pocos actos procesales, lo cual limita que la parte demandada interponga recursos con el único fi n de retrasar el avance del proceso. Las opciones que aún aportan cierto margen para ese fi n son el planteamiento de excepciones, nulidades y apelaciones de resoluciones que no fi nalizan el proceso. La frecuencia de las nulidades es prácticamente inexistente. En el caso de las apelaciones, la cifra también es baja (3% de los casos admitidos), al igual que el número de las que fueron declaradas fundadas (13%). En el caso de las excepciones, tanto en los procesos previsionales como no previsionales, el 28% de los casos admitidos fue objeto del planteamiento de alguna de ellas.