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/G50/GE1/G67/G2E/G20/G33/G31/G35/G34/G31/G35 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, viernes 24 de marzo de 2006 Que, por otro lado y a fin de establecer si la licencia de apertura de establecimiento constituye requisitoindispensable para el funcionamiento de un local, es de señalar que, si bien la Constitución Política del Perú consagra los derechos fundamentales de toda personaa la libre empresa y al trabajo con sujeción a ley, el Tribunal Constitucional ha precisado, en reiterada jurisprudencia, que éstos no son derechos absolutos eirrestrictos, sino que deben ejercerse dentro de los límites y condiciones fijados por la norma constitucional y las leyes, siendo las Municipalidades las encargadas de dictarlas disposiciones específicas sobre el tema; 1 Que, en esa línea, considerando que el reconocimiento de la autoridad municipal en elotorgamiento de licencias de apertura de establecimiento se encuentra plenamente sustentado en la Constitución (artículo 195º incisos 4 y 8) 2 y la Ley Orgánica de Municipalidades (artículo 79 numeral 3.6.4.),3 este municipio mediante la Ordenanza Nº 04-98-MDB, publicada en el Diario Oficial El Peruano ha regulado elotorgamiento de la licencia de apertura para establecimientos comerciales, industriales, profesionales y de servicios, así como el funcionamiento de unestablecimiento en el distrito de Breña, estableciendo expresamente que la Licencia de Apertura de Establecimientos constituye la autorización que otorgala Municipalidad para el funcionamiento de un establecimiento en el que se desarrolla actividades comerciales, profesionales e industriales siempre quereúnan las condiciones técnicas requeridas por la normatividad. Con tal autorización - conforme se puede desprender del contenido de la propia Ordenanza - laautoridad municipal determina la conveniencia de los fines del establecimiento con un corre lato con los derechos de la comunidad y la protección de los intereses públicoscomo los derechos a la seguridad y tranquilidad, entre otros; Que, a manera de ilustración, cabe acotar que en las autorizaciones administrativas (como es el caso de la Licencia de Apertura de Establecimiento) “(...) Existe el reconocimiento de un derecho preexistente, pero queno puede ejercerse sin previa conformidad de la Administración. La autorización no amplía el campo de los derechos del individuo: permite que éste los puedaejercer al reconocerle el cumplimiento de las condiciones preventivas impuestas por el poder de la policía, en razón del interés o la necesidad colectiva. Aquellas aparecencomo una limitación al libre ejercicio del derecho de los individuos (...) 4; Que, en consecuencia, es de colegir que el derecho al trabajo materializado en el ejercicio de una actividad económica y en el uso de un determinado local para dicho fin, no puede ejercerse sin la previa autorización municipal;ya que si bien el referido derecho constitucional preexiste, éste por imperio de la Carta Magna sólo puede ejercitarse con sujeción a ley, la misma que atribuye competencias alos municipios para el otorgamiento de licencias de funcionamiento y el control del comercio; Que, a mayor abundamiento, el Tribunal Constitucional ha establecido en reiterada jurisprudencia que para iniciar una actividad comercial se debe obtener previamente la licencia de apertura de establecimiento respectiva, casocontrario, la municipalidad tiene la facultad de clausurar el local, en virtud de la atribuciones que le otorga la Constitución Política del Perú y la Ley Orgánica deMunicipalidades; 5 Que, asimismo, el propio Tribunal Constitucional6 ha precisado que “(...) no puede asumirse la afectación deun derecho fundamental como el de la libertad de empresa, en virtud de que este derecho no puede ser reconocido [si no se tiene] la licencia correspondiente departe de la autoridad municipal”; Que, en consecuencia, para el ejercicio legítimo del derecho al trabajo y a la libre empresa a través delfuncionamiento de un local en el distrito de Breña, se requiere obtener previamente la licencia municipal de funcionamiento respectiva; Que, por otro lado, a fin de determinar la naturaleza de aquellas medidas municipales que tiene por finalidad impedir el funcionamiento de locales sin licencia, es dereferir que, Juan Carlos Morón Urbina 7 señala que: “No obstante tener características de actos aflictivos a los administrados no son técnicamente sanciones: las1Sentencias del TC recaídas sobre los Expedientes Nºs. 2676-2004-AA/TC y 4826-2004-AA/TC entre otras. 2Sentencia del TC recaída en el Expediente Nº 3330-2004-AA/TC. 3La Constitución Política del Perú reconoce que las municipalidadesprovinciales, distritales, y las delegadas son órganos de gobierno local que tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia, asignándole a los concejos municipales funciones normativasy fiscalizadoras, y a las alcaldías, funciones ejecutivas, concordante con la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, que declara la autonomía municipal, y con las disposiciones que precisan que los referidos concejos ejercen susfunciones de gobierno mediante resoluciones o normas, sean éstas ordenanzas, acuerdos o resoluciones municipales. 4DROMI , Roberto “Derecho Administrativo Tomo II, Gaceta Jurídica S.A., Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura. 5Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 4826-2004-AA/TC entre otras. 6Sentencia del Tribunal Constitucional recaída en el Expediente Nº 3330-2004AA (Fundamento Nº 25). 7MORÓN URBINA, Juan Carlos, “Comentarios a la nueva Ley de Procedimiento Administrativo General”, Gaceta Jurídica S.A. Pág. 510. 8“La legislación suele señalar una graduación procesal de las situacionessubjetivas. Por la intensidad tutelar se ubica, en primer lugar, el derechosubjetivo, seguido por el interés legítimo y, finalmente, el interés simple. En rigor, esta división no tiene entidad sustantiva. Todas ellas y muchas otras se reducen con criterio unitario al “derecho subjetivo” (...)” DROMI, Roberto “DerechoAdministrativo Tomo y, Gaceta Jurídica S.A., Ciudad Argentina Editorial de Ciencia y Cultura., Pág. 132.medidas de reposición de las cosas a la situación legal correcta- el cierre de un local sin licencia, como el cesede una publicidad engañosa-(...)”; de lo cual se desprende que la medida que se aplica con la finalidad de no permitir el funcionamiento de un local sin licencia municipal, noconstituye propiamente sanción; Que, sustenta la tesis antedicha la propia naturaleza de la sanción administrativa. En efecto, una de lascaracterísticas de la sanción administrativa es la de ser un acto de gravamen, que implica un menoscabo o privación, total o parcial, temporal o definitiva, dederechos o intereses. 8 En consecuencia, en la medida que los administrados que conducen locales comerciales sin licencia no ejercen legítimamente el derecho a lalibertad de Empresa y al trabajo conforme a lo prescrito por la Constitución, el cierre de sus establecimientos no le significará menoscabo o privación de tales derechos -pues no se encuentran ejerciéndolos válidamente - y por consecuencia tal medida no será propiamente una sanción sino una mera acción correctiva destinada aque las cosas se repongan a la situación legal correcta. Siendo así, se puede concluir que el cierre de locales sin licencia de funcionamiento no requiere procedimientosprevios; Que, de expuesto en los considerados precedentes, se colige lo siguiente: 1) Los locales comerciales,profesionales industriales y de servicios del distrito de Breña se encuentran obligados a contar con la Licencia Municipal de Apertura de Establecimiento, la misma quedebe ser tramitada y obtenida antes del inicio de sus actividades; 2) Los derechos constitucionales a la libertad de empresa y al trabajo materializados en el ejercicio deuna actividad económica mediante el funcionamiento de un local, no pueden ser ejercidos sin la previa Licencia de Funcionamiento otorgada por esta Municipalidad,conforme lo ha señalado el propio Tribunal Constitucional; 3) Sólo a través del procedimiento administrativo se establece la relación administrado -Administración y porel cual el primero puede acceder al reconocimiento de un derecho preexistente por parte de la Administración. En consecuencia si el administrado no está incurso, enesa relación se encuentran al margen de la legalidad; 4) El cierre de un local que no cuenta con licencia de funcionamiento, no constituye propiamente una sanciónmunicipal, sino una mera medida correctiva destinada a reponer las cosas a la situación legal correcta; Que, consecuentemente, la autoridad municipal se encuentra plenamente facultada a cerrar locales que no cuentan con licencia municipal de funcionamiento sin mayores procedimientos o trámites previos que la solaconstatación de dicha situación de hecho, máxime si se considera que dichos establecimientos al no ser