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PÆg. 298797 NORMAS LEGALES Lima, jueves 18 de agosto de 2005 tributarios. Esta potestad se manifiesta a través de los distintos niveles de Gobierno u órganos del Estado –central,regional y local–. Sin embargo, es del caso señalar que estapotestad no es irrestricta o ilimitada, por lo que su ejerciciono puede realizarse al margen de los principios y límites quela propia Constitución y las leyes de la materia establecen. La imposición de determinados límites que prevé la Constitución permite, por un lado, que el ejercicio de lapotestad tributaria por parte del Estado seaconstitucionalmente legítimo; de otro lado, garantiza quedicha potestad no sea ejercida arbitrariamente y endetrimento de los derechos fundamentales de las personas.Por ello, se puede decir que los principios constitucionalestributarios son límites al ejercicio de la potestad tributaria,pero también son garantías de las personas frente a esapotestad; de ahí que dicho ejercicio será legítimo y justoen la medida que su ejercicio se realice en observancia delos principios constitucionales que están previstos en elartículo 74 de la Constitución, tales como el de legalidad,reserva de ley, igualdad, respeto de los derechosfundamentales de las personas y el principio de interdicciónde la confiscatoriedad. 8. Se debe señalar que cuando la Constitución establece dichos principios como límites informadores del ejercicio dela potestad tributaria ha querido proteger a las personasfrente a la arbitrariedad en la que puede incurrir el Estadocuando el poder tributario se realiza fuera del marcoconstitucional establecido. Por eso mismo, el último párrafodel artículo 74º de la Ley Fundamental establece que “no surten efecto las normas tributarias dictadas en violación de lo que establece el presente artículo”. De ahí que la potestad tributaria del Estado, a juicio de este Colegiado, debe ejercerse principalmente de acuerdocon la Constitución – principio de constitucionalidad – y no sólo de conformidad con la ley – principio de legalidad –. Ello es así en la medida que nuestra Constitución incorporael principio de supremacía constitucional y el principio defuerza normativa de la Constitución (artículo 51). Según elprincipio de supremacía de la Constitución todos lospoderes constituidos están por debajo de ella; de ahí quese pueda señalar que es lex superior y, por tanto, obliga por igual tanto a gobernantes como gobernados, incluidala administración pública tal como lo ha señalado esteTribunal Constitucional en Sentencia anterior (Exp. Nº 050-2004-AI/TC, 051-2004-AI/TC, 004-2005-PI/TC, 007-2005-PI/TC 009-2005-PI/TC, Fundamento 156). En segundo lugar, se debe señalar que la Constitución no es un mero documento político, sino también norma jurídica,lo cual implica que el ordenamiento jurídico nace y sefundamenta en la Constitución y no en la ley. En ese sentido,el principio de fuerza normativa de la Constitución quiere decirque los operadores del Derecho y, en general, todos losllamados a aplicar el Derecho –incluso la administraciónpública–, deben considerar a la Constitución como premisa yfundamento de sus decisiones, lo cual implica que: “ a) dado que la Constitución es norma superior habrán de examinar con ella todas las leyes y cualesquiera normaspara comprobar si son o no conformes con la normaconstitucional; b) habrán de aplicar la norma constitucional para extraer de ella la solución del litigio o, en general,para configurar de un modo u otro una situación jurídica; c)habrán de interpretar todo el ordenamiento conforme a laConstitución. En otras palabras, si la Constitución tieneeficacia directa no será sólo norma sobre normas, sinonorma aplicable, no será sólo fuente sobre la producción,sino también fuente del derecho sin más” 9. Por ello, se debe afirmar que la potestad tributaria del Estado, antes que someterse al principio de legalidad, estávinculado por el principio constitucionalidad; de ahí que suejercicio no pueda hacerse al margen del principio desupremacía constitucional y del principio de fuerza normativade la Constitución. Sólo así el ejercicio de la potestadtributaria por parte del Estado tendrá legitimidad y validezconstitucionales. §4. El principio de legalidad y el principio de reserva de ley 9. Para efectos de la resolución del presente caso en concreto y a fin de determinar si el artículo 54 de la Ley deTributación Municipal (Decreto Legislativo Nº 776, modificadapor el Decreto Legislativo Nº 952) otorga una “delegaciónen blanco” a favor de un órgano administrativo como elInstituto Nacional de Cultura –como señalan los demandantes–, este Colegiado considera pertinentedeterminar el contenido y los alcances de dos principiosconstitucionales tributarios: el principio de legalidad y elprincipio de reserva de ley, principios ambos que estánprevistos en el artículo 74 de la Constitución de 1993. El primer párrafo del artículo 74º de la Constitución establece que: “los tributos se crean, modifican o derogan, o se establece una exoneración, exclusivamente por ley o decreto legislativoen caso de delegación de facultades, salvo los aranceles ytasas, los cuales se regulan mediante decreto supremo. Losgobiernos locales pueden crear, modificar y suprimircontribuciones y tasas, o exonerar de éstas, dentro de sujurisdicción y con los límites que señala la ley. (...)”. A criterio de este Tribunal Constitucional no existe identidad entre el principio de legalidad y el de reserva deley. Mientras que el principio de legalidad , en sentido general, se entiende como la subordinación de todos los poderespúblicos a leyes generales y abstractas que disciplinan suforma de ejercicio y cuya observancia se halla sometida aun control de legitimidad por jueces independientes; elprincipio de reserva de ley , por el contrario, implica una determinación constitucional que impone la regulación, sólopor ley, de ciertas materias. Es tal sentido, cabe afirmar que “mientras el Principio de legalidad supone una subordinación del Ejecutivo al Legislativo, la Reserva nosólo es eso sino que el Ejecutivo no puede entrar, a travésde sus disposiciones generales, en lo materialmentereservado por la Constitución al Legislativo. De ahí que seafirme la necesidad de la Reserva, ya que su papel no secubre con el Principio de legalidad, en cuanto es sólo límite,mientras que la Reserva implica exigencia reguladora” 10. 10. En el ámbito constitucional tributario, el principio de legalidad no quiere decir que el ejercicio de la potestad tributaria por parte del Estado está sometida sólo a lasleyes de la materia, sino, antes bien, que la potestadtributaria se realiza principalmente de acuerdo con loestablecido en la Constitución. Por ello, no puede habertributo sin un mandato constitucional que así lo ordene 11. La potestad tributaria, por tanto, está sometida, en primerlugar, a la Constitución y, en segundo lugar, a la ley. A diferencia de este principio, el principio de reserva de ley significa que el ámbito de la creación, modificación, derogación o exoneración –entre otros– de tributos quedareservada para ser actuada únicamente mediante una ley.Este principio tiene como fundamento la fórmula histórica “no taxation without representation ”; es decir, que los tributos sean establecidos por los representantes dequienes van a contribuir. Ahora bien, conforme hemos señalado supra, los principios constitucionales tributarios previstos en el artículo 74º de laConstitución no son sólo límites sino también garantías. Ental sentido, el principio de reserva de ley es también, antetodo, una cláusula de salvaguarda frente a la posible arbitrariedad del Poder Ejecutivo en la imposición de tributos12. 11. De acuerdo con estas precisiones, este Colegiado entiende que la distinción realizada entre ambos principiosno puede ser omitida, en la medida que la Constitución nosólo faculta al Poder Legislativo, a los Gobiernos regionalesy Gobiernos locales (artículo 74) para ejercer la potestadtributaria, sino que también prevé el supuesto del podertributario a favor del Poder Ejecutivo (artículo 104) en elsupuesto que el Congreso de la República le deleguefacultades legislativas en materia tributaria; caso en el cual 9DE OTTO, Ignacio. Derecho constitucional. Sistema de fuentes . Barcelona: Ariel, 6ª reimpresión, 1998. p. 76. 10 DE CABO MARTÍN, Carlos. Sobre el concepto de Ley . Madrid: Trotta, 2000. p. 69. 11 SOTELO CASTAÑEDA, Eduardo y Luis V ARGAS LEÓN. “En torno a la defición de tributo: un vistazo a sus elementos esenciales”. En Ius et veritas , Nº 17, Lima, 1998. p. 297. 12 ALGUACIL MARI, Pilar. Discrecionalidad técnica y comprobación tributaria de valores. Valencia: Diálogo S.L. p. 27.