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NORMAS LEGALES El Peruano Lima, jueves 31 de mayo de 2007 346212 proporcionadas por los administrados que constituyan una forma de falseamiento de la realidad, es decir que contengan datos discordantes con el plano fáctico y que no se ajusten a la verdad. 4. En el caso de autos, ESSALUD ha puesto en cuestionamiento la veracidad de la información proporcionada por la empresa denunciada en el marco de los actos preparatorios llevados a cabo por la Subgerencia de Bases y Estudio de Mercado, propiamente en la fase de estudio de mercado y de determinación de las especi fi caciones técnicas, a quien, en consecuencia, se le ha imputado la presentación de un documento inexacto. Así, según ha manifestado la Entidad, el referido órgano utilizó la información brindada por las empresas proveedoras de medicinas y material médico para la determinación del valor referencial, elaboración de las Bases Administrativas e identi fi cación de las compañías objeto de invitación para la posterior adquisición, vía exoneración, de medicinas y material médico. 5. A efectos de poder dilucidar la existencia o no de responsabilidad de Vitalis Perú S.A.C. en los hechos denunciados, el tema central en discusión en el caso bajo análisis radica en determinar si la infracción contenida en el numeral 9 del artículo 294 del Reglamento se extiende a la fase de actos preparatorios (elaboración de bases y estudio de mercado) o si el tipo sancionador está referido únicamente a aquellos actos que se susciten como parte del proceso de selección propiamente dicho o en la etapa de suscripción y ejecución contractual. 6. Para efectos del análisis, es necesario recordar que el sistema de contratación estatal peruano clásico está compuesto por tres etapas cuyos actos y procedimientos se encuentran regulados por el Texto Único Ordenado de la Ley de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, aprobado por Decreto Supremo ʋ 083-2004-PCM (en adelante la Ley), y su Reglamento: a. La etapa de programación y actos preparatorios, compuesta por la formulación del requerimiento por parte del área usuaria, los estudios de mercado o indagaciones, la elaboración de los requerimientos técnicos mínimos, la defi nición del valor referencial, la designación del Comité Especial encargado del proceso de selección, así como la elaboración de las Bases Administrativas y su aprobación. b. La etapa del proceso de selección, que comprende la convocatoria, la etapa de observación y consultas a las Bases, la fase de presentación de propuestas, la fase de evaluación de ofertas, el otorgamiento de la Buena Pro y fi nalmente su consentimiento. c. La etapa de ejecución contractual, que comprende la fase de suscripción del contrato, la ejecución de las prestaciones propiamente dicha y la fase de liquidación contractual. 7. Debe tenerse en cuenta, sin embargo, la particularidad del presente caso donde no se llegó a generar ningún proceso de selección debido a que la adquisición de los bienes estuvo comprendida dentro del proceso de exoneración aprobado mediante Resolución ʋ 272-PE-ESSALUD-2006. Al respecto, conviene señalar que mediante la exoneración se permite que las Entidades efectúen las adquisiciones o contrataciones en forma directa a través acciones inmediatas, para lo cual se requiere invitar a un solo proveedor cuya propuesta cumpla con las características y condiciones establecidas en las Bases. En buena cuenta, la exoneración se circunscribe a la dispensa del proceso de selección, lo cual no quiere decir que se omita realizar actuaciones administrativas previas destinadas a determinar las características y el valor referencial de los bienes a adquirirse o de los servicios u obras a contratarse. Así tampoco la exoneración releva a la Entidad de cumplir los requisitos, formalidades, condiciones, exigencias y garantías que se aplicarían a los contratos que se celebren de haberse llevado a cabo el proceso de selección correspondiente 5. 8. Conforme a lo anterior, se veri fi ca que en el caso de autos la Subgerencia de Bases y Estudio de Mercado de ESSALUD, de manera previa al procedimiento de adquisición por exoneración, procedió a de fi nir el valor referencial de los bienes, así como a la empresa que invitaría para contratar, a través de un estudio de mercado que se sustentó en datos proporcionados por diversos proveedores, entre las cuales fi guraba la empresa denunciada. Precisamente, la Entidad ha solicitado la imposición de sanción contra esta empresa por haber brindado supuesta información inexacta en dicha oportunidad. Cabe, por tanto, a fi n de contribuir con nuestro análisis, hacer un breve repaso sobre las características del estudio de mercado y sobre la forma cómo actualmente se encuentra regulado, así como de la naturaleza de la documentación e información presentada con ocasión de su realización. 9. Se entiende por estudio de mercado a la investigación y análisis previo de las condiciones del mercado que realiza la dependencia encargada de las adquisiciones y contrataciones de la Entidad para determinar las características de lo que se va a adquirir o contratar y el valor referencial de los procesos que se efectúen por licitaciones públicas y concursos públicos 6. 10. El estudio de mercado ha sido regulado en el segundo párrafo del artículo 12 de la Ley que establece que, antes de iniciar los procesos de adquisición o contratación, la dependencia encargada de las contrataciones y adquisiciones de la Entidad coordinará con las dependencias de las cuales provienen los requerimientos y efectuará estudios o indagaciones aleatorias de las posibilidades que ofrece el mercado, según corresponda a la complejidad de la adquisición o contratación, de modo que cuente con la información para la descripción y especi fi caciones de los bienes, servicios u obras y para de fi nir los valores referenciales de adquisición o contratación. En concordancia con lo anterior, el artículo 28 del Reglamento prescribe que, efectuado el requerimiento por el área usuaria, la dependencia encargada de las adquisiciones y contrataciones de la Entidad, en coordinación con aquélla, defi nirá con precisión las características, la cantidad de los bienes, servicios u obras, para cuyo efecto se realizarán los estudios de mercado o indagaciones, según corresponda. Por su parte, el segundo párrafo del artículo 29 del citado cuerpo normativo dispone que los requerimientos sobre características técnicas de los bienes, servicios y ejecución de obras tendrán en cuenta las condiciones de mercado. Finalmente, el artículo 32 establece que el valor referencial es el valor determinado por la Entidad mediante estudios o indagaciones sobre los precios que ofrece el mercado. 11. En lo que respecta a la naturaleza jurídica del estudio de mercado, debe precisarse que éste no está destinado a producir efectos jurídicos directos sobre los administrados, sino que más bien está comprendido por un conjunto de actuaciones administrativas internas, orientadas a de fi nir datos para uso de las propias Entidades, los cuales a su vez se agotan en ellas. En otras palabras, se trata de actos destinados a de fi nir el valor referencial y las características de los productos a adquirirse o servicios a contratarse. En efecto, las actuaciones comprendidas dentro de la etapa de estudio de mercado no constituyen, en estricto, actos administrativos sino más bien actos de administración interna, de conformidad con las de fi niciones previstas en la Ley del Procedimiento Administrativo General 7. A mayor abundamiento, la doctrina ha señalado que los actos preparatorios de la voluntad administrativa (dentro de los cuales, como vimos, se encuentra el estudio de mercado) «no constituyen actos administrativos en sentido estricto, ya que no producen un efecto jurídico inmediato, sino que posiblemente tendrán un efecto jurídico a través del acto administrativo que se dicte después» 8. Así también, debe tenerse en cuenta que los resultados del estudio de mercado, es decir el valor referencial y las características del bien a adquirirse o servicio a contratarse (los cuales serán incorporados en las Bases Administrativas), no constituyen tampoco actos administrativos, pues su sola expedición no produce ningún efecto jurídico sobre algún administrado, sino que únicamente permite a la Entidad establecer parámetros frente a los cuales determinados postores ofertarán, eventualmente, sus productos o servicios. De ello, queda claro que devenga improcedente cualquier reclamo o interposición de recurso frente a alguno 5 Ver artículo 148 del Reglamento. 6 Cabe señalar que para el caso de adjudicaciones directas y adjudicaciones de menor cuantía los estudios de mercado se denominan “indagaciones” (Ver Numerales 25 y 34 del Anexo de De fi niciones del Reglamento). 7 El artículo 1 de la Ley del Procedimiento Administrativo General ha de fi nido a los actos administrativos como aquellas declaraciones de las entidades que, en el marco de normas de normas de derecho público, están destinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o derechos de los administrados dentro de una situación concreta. Asimismo, ha señalado que no son actos administrativos los actos de administración interna de las entidades destinados a organizar a hacer funcionar sus propias actividades o servicios, los cuales son regulados por cada entidad, con sujeción a las disposiciones del Título Preliminar de dicha Ley, y de aquellas normas que expresamente así lo establezcan. 8 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. Décima Edición. Buenos Aires, 2004. Página 467.