NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 13 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2003 (13/09/2003)

/G50/GE1/G67/G2E/G20/G32/G35/G31/G33/G30/G36 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, sábado 13 de setiembre de 2003 das por el artículo 11º y el artículo 65º, inciso 11), de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM), entonces en vigencia, el último de las cuales señalaba que son fun- ciones de las municipalidades reglamentar, otorgar licen-cias y controlar las construcciones, remodelaciones y demoliciones de los inmuebles de las áreas urbanas, de conformidad con las normas del Reglamento Nacionalde Construcciones y el Reglamento Provincial respec- tivo. Refiere, asimismo, que los incisos 11) y 12) del artículo 67º de la LOM establecen que son funciones de las municipalidades promover y asegurar la conservación del patrimonio cultural local, en este caso de monumen- tos; y la defensa y conservación de los mismos, así comorestaurar el patrimonio histórico local y velar por su con- servación. Y, finalmente, que mediante el artículo 136º de la Ley Nº 23853 se ha previsto que la MunicipalidadMetropolitana otorgue licencias para obras de habilita- ción urbana, construcción, renovación, remodelamiento y demolición en la provincia de Lima. De otro lado, considera que la Ley Nº 27580 vulnera la Constitución porque otorga ilegales atribuciones al INC y transgrede la autonomía de los gobiernos locales; yque, siendo una ley común, no puede modificar lo esta- blecido en la Ley Orgánica, para lo cual se requiere el quórum establecido en el artículo 106º de la Constitu-ción; además, viola la Ordenanza Municipal Nº 201 MML, así como la Ley Nº 27157 y su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2000-MTC. Finalmente,asevera que la ley impugnada es inconstitucional porque afecta el principio de irretroactividad de las leyes, pues el INC pretende aplicarla a hechos acaecidos con anteriori-dad. El Congreso de la República contesta la demanda y solicita que se la declare infundada, aduciendo que: a) laley impugnada se dictó como parte de las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano en ma- teria de protección del patrimonio cultural, como es elcaso de la Convención sobre la Defensa del Patrimonio Arqueológico, Histórico y Artístico de las Naciones Ame- ricanas, aprobado mediante Decreto Ley Nº 22682, asícomo la Convención sobre la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y Natural, aprobado mediante Resolu- ción Legislativa Nº 23349; b) su dictado obedeció al man-dato establecido en el artículo 21º de la Constitución, que señala que los bienes culturales son Patrimonio de la Nación y están protegidos por el Estado. Refiere que elartículo 1º de la Ley Nº 24047 establece que el Patrimo- nio Cultural de la Nación está bajo el amparo del Estado y de la comunidad nacional, y su artículo 12º obligaba arecabar una autorización del Instituto Nacional de Cultu- ra, cuando se trata de realizar obras en inmuebles com- prometidos con el patrimonio cultural. Agrega que dichoartículo 12º fue derogado tácitamente por la Ley Nº 27157, suprimiéndose dicha autorización y, con ello, se ocasio- naron desórdenes y abusos que repercutieron sobre elpatrimonio nacional. Afirma que se eliminó la autoriza- ción previa del INC, pues se reducía la intervención de este ente especializado del Estado a una delegatura ad hoc en la Comisión Municipal Técnica Calificadora de Proyectos (sic). En consecuencia, alega, la Ley Nº 27580 restablece la competencia que la Ley Nº 24047 le asignóal INC como órgano estatal especializado en la protec- ción del patrimonio cultural; c) la Ley Nº 27580 no modi- fica ley orgánica alguna, como se alega; y si lo hiciera,ella se aprobó en el Congreso de la República con 92 votos a favor, 0 en contra y una abstención; d) el artículo 11º de la Ley Orgánica de Municipalidades (LOM) pre-ceptúa dos competencias diferenciadas: en el inciso 1), se faculta a los gobiernos locales a regular o pronunciar- se sobre zonificación y urbanismo; mientras que en elinciso 4) a regular la “conservación de monumentos ar- queológicos e históricos en coordinación con el organis- mo regional; y con las políticas nacionales impartidasa través del gobierno”; e) no se afecta el inciso 6) del artículo 195º de la Constitución, pues con dicha norma se ha elevado a rango constitucional lo que establecía laLOM, estableciéndose allí una reserva de ley, que refleja el carácter unitario del Estado peruano; f) la Ley Nº 27580 no restringe las competencias de los gobiernos locales,pues no les está retirando competencias para dárselas al INC; simplemente se limita a establecer una competen- cia compartida, por lo que considera que la norma cons-titucional en referencia no debe entenderse como la atri- bución de una competencia con carácter exclusivo a los gobiernos locales, sino dentro del marco que fije la ley;g) el régimen legal introducido por la ley impugnada se traduce en que la regla es que el otorgamiento de licen- cias para construcciones, en general, corresponde a las municipalidades, salvo cuando la emisión de tales licen-cias involucra bienes culturales inmuebles, en cuyo caso interviene el INC; h) la razón de que la Ley Nº 27580 se aplique a los expedientes que se encuentren en trámitees porque ésta entra en vigencia al día siguiente de su publicación, y a partir de allí despliega todos sus efectos jurídicos, salvo que se hayan consolidado derechos ad-quiridos. Realizada la audiencia pública, los autos han queda- do expeditos para sentenciarse. FUNDAMENTOS 1. Se solicita que se declare la inconstitucionalidad de la Ley Nº 27580, norma que dispone medidas de pro- tección que debe aplicar el Instituto Nacional de Culturapara la ejecución de obras en bienes culturales inmue- bles. §1. La colisión de dos normas legales no genera un problema de inconstitucionalidad 2. Como se ha expuesto en los antecedentes de esta sentencia, la demandante considera que la Ley Nº 27580 es inconstitucional porque transgrede la Ley Orgánica deMunicipalidades y porque vulnera la Ordenanza Munici- pal Nº 201 MML, así como la Ley Nº 27157 y su Regla- mento, aprobado por Decreto Supremo Nº 008-2000-MTC. Antes de ingresar a resolver el fondo de la controver- sia, el Tribunal estima necesario analizar estos temas. 3. Sobre el particular, es conveniente precisar que a través de la acción de inconstitucionalidad, este Tribunal evalúa si una ley o una norma con rango de ley transgre- de, por la forma o por el fondo, la Norma Suprema. Setrata, en principio, de un juicio abstracto respecto a dos normas de diversa jerarquía. Por un lado, la Constitución, que actúa como parámetro, en la medida que es la Lex Legum; y, por otro, la ley o las normas con rango de ley, que constituyen las fuentes sometidas a ese control. La inconstitucionalidad de una ley, prima facie , se genera por la incompatibilidad entre las fuentes legales sometidas a control, y la Constitución, y no porque una de ellas colisione, viole o transgreda a otra de su mismajerarquía. Y es que no se presenta un problema de vali- dez constitucional cada vez que se produce la colisiónde dos normas del mismo rango, sino un típico problemade antinomia, resoluble conforme a las técnicas que exis- ten en nuestro ordenamiento jurídico (v.g. “ley especial deroga ley general”, “ley posterior deroga ley anterior”,etc.). Desde esta perspectiva, el Tribunal Constitucional considera que en una acción de inconstitucionalidad esabsolutamente intrascendente que una ley determinada colisione contra otra ley u otra norma de su mismo rango, pues de allí no se deriva la invalidez constitucional de laley colisionante. Menos, por supuesto, que la colisión se presente, concurrente o alternativamente, con una nor- ma de rango infralegal, como puede ser el caso de undecreto supremo, en cuyo caso la fuerza pasiva de la norma con rango legal simplemente expulsa del ordena- miento a la de menor jerarquía. Por ello, si uno de losargumentos para que se declare inconstitucional la ley impugnada era por su colisión con la Ley Nº 27157 y su reglamento, aprobado por el Decreto Supremo Nº 008-2000-MTC, tal debe ser desestimado de plano. 4. Un problema relativamente distinto es el que surge de lo alegado respecto a la eventual colisión de la leyimpugnada con la Ordenanza Municipal Nº 201 MML. Ello porque, aunque no se exprese diáfanamente, de lo ex- puesto en el cuarto párrafo del numeral 4 y 6 de los fun-damentos de la demanda, pareciera quererse sugerir que el artículo 22º de la Ley Nº 26435, Orgánica del Tribunal Constitucional, autorizaría la declaración de la inconsti-tucionalidad de una ley en tanto colisione con las leyes que, dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de losórganos del Estado. Tal criterio puede entenderse en un doble sentido: a) que es inconstitucional la ley impugnada porque vulnerauna ordenanza municipal, como la Nº 201 MML; y b) que es inconstitucional la misma ley impugnada, porque trans- grede la Ley Orgánica de Municipalidades.