NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 13 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2003 (13/09/2003)

/G50/GE1/G67/G2E/G20/G32/G35/G31/G33/G30/G37 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, sábado 13 de setiembre de 2003 5. En el Fundamento Nº 3 de esta sentencia se preci- sa que, prima facie , el parámetro de control en la acción de inconstitucionalidad está integrado únicamente por la Constitución, que es la Ley Suprema del Estado. Y, tam-bién, que las consecuencias producidas por de la coli- sión entre dos normas del mismo rango no acarrean un problema de invalidez constitucional, sino una antinomiaentre dos fuentes del mismo rango, resoluble conforme a determinados criterios. No obstante, cabe ahora señalar que, en determina- das ocasiones, ese parámetro puede comprender a otras fuentes distintas de la Constitución y, en concreto, a de- terminadas fuentes con rango de ley, siempre que esacondición sea reclamada directamente por una disposi- ción constitucional (v.g. la ley autoritativa en relación con el decreto legislativo). En tales casos, estas fuentes asu-men la condición de “normas sobre la producción jurídi- ca”, en un doble sentido; por un lado, como “normas so- bre la forma de la producción jurídica”, esto es, cuandose les encarga la capacidad de condicionar el procedi- miento de elaboración de otras fuentes que tienen su mismo rango; y, por otro, como “normas sobre el conteni-do de la normación”, es decir, cuando por encargo de la Constitución pueden limitar su contenido. Tal capacidad (de fuentes formalmente no constitu- cionales para integrar el parámetro), es lo que en el dere- cho constitucional comparado se ha abordado bajo la denominación de “bloque de constitucionalidad” (así, enEspaña) o de “normas interpuestas” (caso de Italia). 6. Por tanto, cabe ahora repreguntarse: ¿Tal función pueden realizarla la Ley Orgánica de Municipalidades yla ordenanza municipal? Respecto a la ley parlamentaria, como es el caso de la fuente impugnada mediante esta acción de inconstitu-cionalidad, obviamente la respuesta es negativa. En pri- mer lugar, la ordenanza municipal no tiene la capacidad de hacer las veces de una norma sobre la forma de laproducción jurídica ni tampoco sobre el contenido de la normación de cualquier otra fuente de su mismo rango. Simplemente, la Constitución no ha previsto que ella ten-ga la capacidad de limitar y condicionar el proceso de producción ni de la ley parlamentaria ni, en general, de ninguna otra fuente legal y, por tanto, no se encuentra enaptitud de conformar el parámetro de control en la acción de inconstitucionalidad. §2. El papel de las leyes orgánicas en la acción de inconstitucionalidad 7. Otro tanto sucede con la Ley Orgánica de Munici- palidades en relación con las fuentes de origen parla-mentario. Como antes se ha señalado, se alega la in- constitucionalidad de la ley impugnada invocando el ar- tículo 22º de la LOTC, que dispone que “Para apreciar laconstitucionalidad o la inconstitucionalidad de las normas mencionadas en el artículo 20º, el Tribunal considera, además de los preceptos constitucionales, las leyes que,dentro del marco constitucional, se hayan dictado para determinar la competencia o las atribuciones de los ór- ganos del Estado”. El Tribunal Constitucional no comparte dicho criterio. En efecto, no se genera, per se, un problema de incons- titucionalidad cada vez que una ley ordinaria colisionecon una ley orgánica. La eventual inconstitucionalidad sería consecuencia de que la ley ordinaria haya infringi- do directamente el artículo 106º de la Constitución, enun doble sentido: a) porque no tenía competencia para regular una materia sujeta a reserva de ley orgánica; o, b) porque pese a regular una materia sujeta a reserva deley orgánica, no se aprobó con la mayoría exigida por el artículo 106º de la Constitución. De ahí que, prima facie , no se pueda declarar la in- constitucionalidad de la ley impugnada porque supuesta- mente colisiona la Ley Orgánica de Municipalidades en- tonces vigente. Asimismo, el Tribunal tampoco considera que la Ley Nº 27580 transgreda el artículo 106º de la Constitu- ción por no haber sido aprobada con la mayoría exigi-da por tal dispositivo, pues, tal como se aprecia de la copia de los resultados de la votación efectuada en el Congreso de la República, en su sesión del 15 denoviembre de 2001 [en la que se aprobó el Proyecto de Ley Nº 936/2001, que después se convertiría en la Ley Nº 27580], ésta fue aprobada por 92 votos con-formes.§3. Autonomía municipal y protección del patrimo- nio cultural 8. La demandante sostiene que la Ley Nº 27580 vul- nera la autonomía municipal porque otorga al Instituto Nacional de Cultura una atribución que corresponde alas municipalidades; porque desconoce las facultades que posee para la calificación de proyectos relacionados con bienes culturales; y porque dificulta el funcionamiento dela Comisión Técnica Especial de Licencias de Construc- ción, que estaba compuesta por un funcionario del INC. En ese sentido, la demandante estima que la Ley Nº 27580viola los artículos 191º y 195º, incisos 6) y 8), de la Cons- titución, ambos modificados por la Ley Nº 27680. 9. El artículo 191º de la Constitución garantiza el ins- tituto constitucional de la autonomía municipal, en sus ámbitos político, económico y administrativo, en los asun- tos de su competencia. Como lo ha sostenido este Tribu-nal en la sentencia recaída en el Exp. Nº 0007-2001-AA/ TC, mediante la autonomía municipal se garantiza a los gobiernos locales “desenvolverse con plena libertad enlos aspectos administrativos, económicos y políticos (en- tre ellos, los legislativos) [Fund. Jur. Nº6]. Es decir, se garantiza que los gobiernos locales, en los asuntos queconstitucionalmente les atañen, puedan desarrollar las potestades necesarias para garantizar su autogobierno. Sin embargo, autonomía no debe confundirse con autar-quía, pues desde el mismo momento en que aquélla le viene atribuida por el ordenamiento, su desarrollo debe realizarse con respeto a ese ordenamiento jurídico. “Nosupone autarquía funcional al extremo de que, de alguna de sus competencias pueda desprenderse desvincula- ción parcial o total del sistema político o del propio ordenjurídico en el que se encuentra inmerso cada gobierno municipal. En consecuencia, no porque un organismo sea autónomo deja de pertenecer al Estado, pues sigue den-tro de él y, como tal, no puede apartarse del esquema jurídico y político que le sirve de fundamento a éste y, por supuesto, a aquél” [Fund. Jur. Nº6, Exp. Nº 007-2001-AI/TC]. Tal capacidad para regirse mediante normas y actos de gobiernos se extiende a todas aquellas competenciasque constitucionalmente le hayan sido atribuidas. Sin embargo, ello no quiere decir que el desarrollo y ejercicio de cada una de éstas pueda realizarse, siempre y en to-dos los casos, con idéntica intensidad de autonomía. Es constitucionalmente lícito modularlas en función del tipo de interés que con su ejercicio se persigue. La Constitu-ción garantiza a los gobiernos locales una autonomía ple- na para aquellas competencias que se encuentran direc- tamente relacionadas con la satisfacción de los intere-ses locales. Pero no podrá ser de igual magnitud respec- to al ejercicio de aquellas atribuciones competenciales que los excedan, como los intereses supralocales, don-de esa autonomía tiene que necesariamente graduarse en intensidad, debido a que en ocasiones de esas com- petencias también coparticipan otros órganos estatales. 10. Entre las competencias constitucionalmente es- tablecidas a los gobiernos locales se encuentran, por un lado, las de planificar el desarrollo urbano y rural de suscircunscripciones, lo que incluye el urbanismo (artículo 195º, inciso 6); y, por otro, las de desarrollar y regular actividades y/o servicios, entre otros, en materia de con-servación de monumentos arqueológicos e histór icos (in- ciso 8 del artículo 195º). La demandante manifiesta que, dado que a ella se ha confiado la conservación de los monumentos arqueoló- gicos e históricos, la Ley Nº 27580 sería inconstitucional, pues ésta establece que, tratándose de actividades quese relacionen con todo bien cultural inmueble, es preciso contar con la autorización del Instituto Nacional de Cul- tura. El Tribunal Constitucional no comparte tal criterio. En efecto, el “derecho constitucional de los bienes cultura- les”, entendido como el conjunto de normas constitucio-nales que regulan la autorepresentación cultural del pue- blo, y que comprende ciertamente a los bienes culturales inmuebles, no se agota con lo que señala el artículo 195ºde la Constitución, pues éste debe concordarse con el artículo 21º de la misma Norma Fundamental. Dicho pre- cepto establece que “Los yacimientos y restos arqueoló-gicos, construcciones, monumentos, lugares, documen- tos bibliográficos y de archivo, objetos artísticos y testi- monios de valor histórico, expresamente declarados bie-nes culturales...son patrimonio cultural de la Nación, in-