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NORMAS LEGALESEl Peruano domingo 16 de julio de 2006 324023REPUBLICADELPERU lo decidido no existe la posibilidad de cuestionamiento ni de revisión, lo que normativamente se ve reforzado por la misma Ley Orgánica del CNM en su artículo 30º in fine, que precisa que contra lo decidido no existe recurso alguno.Desarrollando estas disposiciones legales, en el Reglamentose consigna que no procede el recurso de reconsideraciónpor parte de los Consejeros, ni medio impugnatorio, y,nuevamente reitera la imposibilidad de revisión en sede judicial. Consecuentemente, la decisión de ratificación o de no ratificación constituye cosa decidida; como se sabe laimposibilidad de ser revisada en sede judicial ya no es tal,pues inicialmente la jurisprudencia constitucional y másadelante la legislación permite impugnar las decisiones en sede judicial mediante el proceso constitucional de amparo, y únicamente en los supuestos que establece el CódigoProcesal Constitucional en su artículo 5º inciso 7 (falta demotivación y derecho de audiencia). Atendiendo a la jerarquía de fuentes, y estando a que la Constitución no regula sobre la posibilidad de impugnarse o no la decisión final de los procesos de ratificación, la ley pudo haberla incluido o no, sin embargo ha optado por nopermitir recurso alguno. Posibilidad de establecer dos instancias en el CNM El Consejo Nacional de la Magistratura es un ente constitucional autónomo, y en la Carta Política, sobre su estructura y funcionamiento, precisa quiénes son susintegrantes y los requisitos para ser miembros del Consejo,además indica que el CNM es un ente independiente y quese rige por su Ley Orgánica. Dada su configuración constitucional como órgano Colegiado, su Ley Orgánica en el artículo 41º ha dispuesto que el Consejo actúa en plenario y en Comisiones; inclusivepara adoptar algunas decisiones, por mandato expreso dela ley, se requiere el voto de determinado número demiembros del número legal de éstos, es decir que se requierecontar con la participación de todos sus integrantes en las sesiones en las que debe adoptarse esas decisiones, como son los casos en que deba resolverse sobre la remoción de un Consejero y para el nombramiento de jueces y fiscales,que requieren la conformidad de los 2/3 del número legalde sus miembros. Caso particular sucede en el tema deratificación en los que la ley precisa que se requiere del voto conforme de la mayoría simple de Consejeros asistentes. Cabe puntualizar, además, que en cuanto a las tres funciones principales del CNM, nombrar, destituir y ratificarjueces y fiscales, éstas han sido delegadas al órganocolegiado, según se advierte de los artículos 154º de la Carta Política y 21º de la Ley Nº 26397. Sobre la posibilidad de establecer dos instancias en los procesos de evaluación y ratificación, el TribunalConstitucional en la sentencia recaída en el expedienteNº 3361–2004–AA/TC, proceso seguido por Jaime AmadoAlvarez Guillén contra el Consejo Nacional de la Magistratura sobre Acción de Amparo, expresó que “... resulta indispensable que se cree algún mecanismo de segunda instancia dentro del propio CNM, atendiendo a la naturaleza del órgano y a la mejor forma de proteger a la persona. Al respecto, de la propia normatividad del CNM (artículo 41º de su Ley Orgánica) se puede advertir que actúa en plenario y en comisiones. Entonces es perfectamente permisible que (...) se pueda instaurar una doble instancia (...) que sea una comisión la que resuelva en primera instancia (...) –lo lógico sería que sea la Comisión Permanente de Evaluación y Ratificación de magistrados– y el plenario en segunda, figura que tranquilamente pueda ser desarrollada por el CNM con detenimiento, y atendiendo a su práctica ”. Con relación al diseño organizacional previsto por la Ley Orgánica del CNM, es decir su actuación en plenario ycomisiones, corresponde evaluar si esta composición y estesistema de actuación colegiada permiten el establecimiento de dos instancias. Debemos tener en cuenta dos conceptos fundamentales del derecho administrativo: a) La organización administrativa, y, b) La jerarquía. Con relación al primero, se entiende como el conjunto de normas jurídicas que regulan la competencia, lasrelaciones jerárquicas, la situación jurídica, formas deactuación y control de los órganos y entes en ejercicio de la función administrativa. De otro lado, la jerarquía determina un vínculo de subordinación, coordinación y supraordinación, entre los órganos administrativos, que se caracteriza por líneas jerárquicas en las que dichos órganos están unidos por la identidad de la materia pero diferenciados por la competencia que tienen en aquella,es esta última la que establece cual es el grado jerárquicoque le corresponde a cada órgano. Con estos dos principios se responde al qué y al quién de la organización dinámica de la administración, luego “el procedimiento administrativo regula el desenvolvimiento de esos órganos en los asuntos de su competencia según elgrado que ocupen en la escala jerárquica y articula lastécnicas de la revisión por vía de avocaciones, recursos,reclamos y otras modalidades operativas que le incorporanel conducto por el que transitan la energía y el poder de la administración” 1. Los órganos colegiados de la Administración Pública se crean bajo el concepto que las decisiones colectivastienen mayor valor participativo, democrático y atemperador,con relación a determinados asuntos públicos que por sunaturaleza requieren una reflexión mayor a la que podría determinarse en órganos unipersonales. “Aunque estén integrados por varias personas físicas, los órganoscolectivos, no dejan de ser un solo órgano, por lo cualtampoco producen actos complejos sino actos simples, conla singularidad que en su formación de voluntad participanlas declaraciones de varias personas que son sus miembros. 2 De acuerdo a lo expuesto anteriormente, podemos concluir que el Consejo Nacional de la Magistratura dePerú es un organismo público, con funcionesadministrativas, centralizado en el Pleno, que sólo puede,en virtud del Art. 41º de la Ley Orgánica, actuar en Comisiones por delegación. La función de las comisiones permanentes es la de realizar las funciones básicas o sustantivas que le competenal Consejo, proponiendo al Pleno los lineamientosnecesarios para la ejecución de sus actividades, así comola elaboración de informes para que el Pleno del Consejo adopte los acuerdos que correspondan. En consecuencia en el CNM no existe jerarquía entre los miembros integrantesdel Pleno, quienes participan de las ComisionesPermanentes que están previstas como órganos consultivosdel Pleno. Para evaluar el establecimiento de una doble instancia, se requiere necesariamente que la organización tenga dos pisos jerárquicos y, estando a lo expuesto previamente noexiste vinculo jerárquico entre el Pleno y las ComisionesPermanentes, ambas integradas por los señoresConsejeros, que permita establecer una relación jerárquicaque admita doble instancia. No obstante, analizando la propuesta del Tribunal Constitucional, debemos preguntarnos si una Comisiónpuede decidir la ratificación o no de un magistrado, elloimplica analizar si los demás consejeros pueden delegar sufunción a favor de los miembros de la Comisión, pues si ladecisión no fuera impugnada ya no se “elevaría” el proceso al Pleno y por tanto, en esos casos, los únicos que tomarían las decisiones serían los miembros de la Comisión quesería la primera instancia. De este modo, el que ratifica ono, no sería el Pleno del Consejo, sino una Comisión, estoes tres Consejeros. Ahora bien, si se dejara establecido que sea una Comisión (que sería la de evaluación y ratificación) la que resuelva en primera instancia, conformada por tresconsejeros y, el Pleno sería la segunda instancia, ese“Pleno” estaría conformado por los otros miembros, es decir,por 4 consejeros, pues los miembros de la Comisión deprimera instancia no podrían integrar la segunda instancia, pues se vulneraría el principio de imparcialidad. Entonces tendríamos la ficción jurídica, de un Pleno que no sería tal.Otra fórmula sería conformar dos Comisiones, una de primerainstancia y la otra de segunda, que estarían conformadaspor miembros distintos, en este caso ni si quiera comoficción “intervendría” el Pleno. Consideramos que las posibles fórmulas para establecer dos instancias en el Consejo Nacional de la Magistratura,además de tener limitaciones de carácter legal para suconfiguración, limitaría la actuación del Consejo como un 1Dromi, Roberto. Derecho Administrativo – Tomo I. Editorial Gaceta Jurídica 1ra. Edición. Pág. 739-741. Lima 2005 2Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento Administrativo General. Editorial Gaceta Jurídica 4ta. Edición. Pág. 330-337. Lima 2005