NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 18 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2007 (18/09/2007)

NORMAS LEGALES El Peruano Lima, martes 18 de setiembre de 2007 353601 supervisión y fi scalización de las responsabilidades para la gestión, operación y mantenimiento de los servicios de agua y desagüe. De acuerdo a ley, ello constituye una función compartida entre municipalidades provinciales y distritales, la cual debe ejercerse teniendo como criterio básico la atención de las zonas con mayor necesidad de servicios de saneamiento en toda la provincia. En el “ámbito rural”, la gestión, la operación y el mantenimiento son asumidos por las Organizaciones Comunales (JASS, Asociaciones, Comités, entre otros) y por operadores especializados en las “pequeñas ciudades”, en su calidad de organizaciones privadas con personería jurídica y carácter empresarial con una vinculación directa con la municipalidad a través de la negociación, así como de la suscripción de un contrato de prestación de los servicios de agua y desagüe. Sin embargo, el marco normativo que otorga a las municipalidades distritales las funciones reguladoras, supervisoras y fi scalizadoras de las organizaciones comunales y de los operadores especializados, aunque procura el desarrollo de los servicios en sus respectivas jurisdicciones, no ha considerado la escasa homogeneidad que existe entre dichas municipalidades. Éstas se diferencian no sólo por su ubicación geográ fi ca –si está en zona urbana o rural–, sino también por su tamaño, tipo, capacidad de gestión, recursos disponibles y condiciones económicas en las que deben desarrollar sus funciones. En ese sentido es pertinente señalar que el buen desempeño de las Organizaciones Comunitarias y de los Operadores Especializados, en la provisión de los servicios a la población, dependerá en gran medida de cómo estén organizadas las municipalidades distritales y su capacidad de gestión, así como del grado de pobreza de su jurisdicción y la relación que sea capaz de establecer con los demás niveles de gobierno. De otro lado, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, en su calidad de ente rector, señala en su Plan de Transferencias Sectoriales 2006–2010 que los Gobiernos locales tienen claramente de fi nidas y precisadas sus funciones en su respectiva Ley Orgánica. Sin embargo, también reconoce en dicho documento que existen funciones y competencias que no están siendo asumidas a plenitud por dichos Gobiernos, como el planeamiento y la promoción de inversiones en vivienda y saneamiento. Asimismo mani fi esta que los Gobiernos regionales y locales no podrán ejercer debidamente sus funciones si no implementan adecuadamente las Direcciones Regionales de Vivienda, Construcción y Saneamiento, 5 con personal califi cado, presupuesto e infraestructura.6 No obstante, en lo que se re fi ere a transferencias sectoriales en materia de saneamiento hacia los Gobiernos locales, en el contexto del proceso de descentralización en el país, éstas no se hicieron extensivas a aquéllos bajo el argumento de que los alcaldes habrían manifestado que tales funciones ya las vienen ejerciendo, quedando pendiente sólo para las municipalidades distritales la transferencia del Programa Nacional de Saneamiento Rural (PRONASAR), programada para el período 2007–2009. Cuarto.- Pobreza, capacidad de gestión y fi nanciamiento de las municipalidades distritales. Un gran número de municipalidades distritales depende, para su funcionamiento, casi exclusivamente de las transferencias del Fondo de Compensación Municipal (FONCOMÚN) y de algunas transferencias procedentes del canon (minero, forestal, pesquero, etc.). En la mayoría de las ocasiones, y casi en su totalidad, estos montos sólo alcanzan a las municipalidades para cubrir sus gastos ordinarios mínimos para su funcionamiento, como los relativos al pago de personal, pensiones, servicios de agua, electricidad, teléfono, lo cual les crea di fi cultades para participar en proyectos de cierta magnitud, como los referidos al co fi nanciamiento de infraestructura de agua y saneamiento, puesto que cada proyecto, según estimaciones del PRONASAR, ascendería a un monto aproximado de US$ 250,000.00 (doscientos cincuenta mil dólares). 7 Según estimaciones del Ministerio de Economía y Finanzas, en el año 2008, alrededor de 536 municipalidades distritales estarían recibiendo por concepto de FONCOMÚN ocho (8) Unidades Impositivas Tributarias (UIT) al mes, que constituye la cantidad mínima que debe recibir una municipalidad distrital, 8 equivalente a S/. 331,200.00 Nuevos Soles en dicho año, mientras que otras 303 municipalidades distritales recibirían entre 8 y 15 UITs por mes (rango de 331,200.00 – 621,000.00 Nuevos Soles en el año). 95 Según datos del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, a febrero de este año, de los 12 Gobiernos regionales que han incorporado en su Reglamento de Organización y Funciones (ROF) las atribuciones que tienen en materia de Saneamiento, sólo el Gobierno Regional de Junín aprobó su ROF vía ordenanza. 6Plan de Transferencias 2006-2010 (2006). Consejo Nacional de Descentralización. p. 148-149. 7Documento de Sistematización – Proyecto Piloto de Agua y Saneamiento en Pequeñas Ciudades (2007). Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento – Programa Nacional de Agua y Saneamiento Rural (PRONASAR). Lima, p. 33. 8 Artículo 88º del Decreto Legislativo Nº 776, Ley de Tributación Municipal, publicada en el Diario O fi cial El Peruano el 31 de diciembre de 1993. El valor de la UIT para el ejercicio 2007 asciende a S/. 3,450.00 Nuevos Soles. 9 Datos obtenidos del Anexo 2 sobre Transferencias por concepto de Fondo de Compensación Municipal, Vaso de Leche y Participación en Renta de Aduanas, de la Resolución Ministerial Nº 001-2007-EF/65.01, publicada en el Diario O fi cial El Peruano el 5 de julio del 2007. 10 Datos obtenidos del anexo de la Ley Nº 28938, Ley que establece la emisión de documentos cancelatorios para el pago del Impuesto General a las Ventas (IGV), que grave las obras de saneamiento, pavimentación de pistas y veredas, y electri fi cación que realicen las municipalidades distritales, publicada en el Diario O fi cial El Peruano el 19 de diciembre del 2006.De otro lado, no es cierto que todas las municipalidades distritales se bene fi cien con asignaciones considerables de canon, que les permitan realizar gastos importantes en infraestructura, situación que se agrava si se tienen en cuenta los niveles de pobreza que atraviesa el distrito, considerando su acceso a una infraestructura básica de desagüe. Así lo señala el Ministerio de Economía y Finanzas al indicar que existe un total de 1,212 municipalidades distritales que durante el año 2006 han recibido por concepto de canon y sobrecanon menos de un millón de Nuevos Soles y que tienen un promedio de pobreza o carencias superior al 15% (agua, saneamiento y electricidad). 10 En suma, los principales problemas en la administración y reglamentación de los servicios de agua y desagüe por parte de las municipalidades distritales se resumen en lo siguiente: - Las municipalidades carecen de áreas técnicas especí fi cas en el rubro. - Tienen escasa capacidad para plani fi car y ejecutar proyectos integrales de agua y saneamiento. - Los incentivos para atraer inversiones privadas en infraestructura de agua y desagüe son limitados. - Di fi cultad para elaborar instrumentos normativos (Ordenanzas) que propicien un real desarrollo y control de dichos servicios básicos dentro de su jurisdicción. - Restricciones técnicas en el seguimiento y asesoría con relación a las JASS y otras organizaciones comunitarias encargadas de administrar los servicios de saneamiento. Quinto.- Debilidades en el marco institucional y políticas públicas para la provisión y vigilancia de los servicios de agua y desagüe en las zonas rurales. En el marco institucional dado en el sector Saneamiento para las zonas rurales, donde incluimos a las poblaciones del “ámbito rural” y de las “pequeñas ciudades”, observamos cierta desarticulación entre políticas y programas, y la ausencia de un marco normativo especializado e integral para la regulación, administración y reglamentación de la prestación y control de la calidad de los servicios de agua y desagüe. Esta situación se puede explicar históricamente en la debilidad que ha existido en el sector Saneamiento, con una variedad de instituciones encargadas, a lo largo del tiempo, de emitir los lineamientos de política nacional en esta materia, los cuales se han formulado, estructuradamente, recién en el año 2006 en el Plan Nacional de Saneamiento. No obstante los esfuerzos desplegados en la elaboración de dicho Plan y la mayor atención al problema de acceso a los servicios de agua en el país, aún falta enfatizar la necesidad de atender a la grave situación de las zonas rurales. Los Gobiernos locales, muchos de ellos rurales y en situación de alta pobreza y con baja capacidad de gestión, no pueden asumir el diseño y la conducción total del programa para dotar de agua y desagüe a sus comunidades. La labor del Ministerio de Salud en la vigilancia sanitaria de la calidad del agua se está desarrollando en la medida