Norma Legal Oficial del día 29 de septiembre del año 2017 (29/09/2017)
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TEXTO DE LA PÁGINA 93
El Peruano / Viernes 29 de setiembre de 2017
NORMAS LEGALES
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Por tanto, en principio, de acuerdo a lo establecido en los numerales 13.2 y 13.3 del artículo 13 de la Ley, la primera parte del numeral 220.1 del artículo 220 del Reglamento, así como el numeral 249.2 del artículo 249 del TUO la LPAG, el análisis respecto de la configuración de infracciones, así como la aplicación de las sanciones que correspondan, debe ser realizado de manera conjunta para todos los integrantes del consorcio (responsabilidad administrativa solidaria); sin embargo, en aplicación de la segunda parte del numeral 13.1 del artículo 13 de la Ley y de la segunda parte del numeral 220.1 y el numeral 220.2 del artículo 220 del Reglamento, las salas del Tribunal deberán efectuar un análisis de responsabilidad individual de las conductas infractoras de los integrantes del futuro consorcio o consorcio, debiendo, para tal efecto, configurar la infracción para cada consorciado, y, de ser el caso, aplicar la sanción de manera diferenciada. 4. Al respecto, debe precisarse que el mandato de individualización de la responsabilidad administrativa no constituye una causal para exceptuar, eximir o exonerar de responsabilidad administrativa, es decir, no es que el ordenamiento jurídico haya dispuesto que, dadas determinadas circunstancias, aun cuando se haya configurado una o más infracciones, por mandato expreso de la norma, no se aplicará la sanción correspondiente5; sino que la individualización, conforme se advierte de la lectura de los dispositivos antes citados, tiene que ver con el tratamiento del vínculo de causalidad que debe existir entre el sujeto o los sujetos que realizaron la conducta activa u omisiva que constituye infracción sancionable y la responsabilidad que emerge de dicha conducta. Entonces, para individualizar responsabilidades en infracciones cometidas por los integrantes de un consorcio o un futuro consorcio, cuando se realiza el análisis de la configuración de infracciones y la determinación de las sanciones que correspondan, de ser el caso, debe tenerse en cuenta, de manera individual la naturaleza de la infracción, la promesa formal, contrato de consorcio, o cualquier otro medio de prueba documental de fecha y origen cierto, de tal manera que, con estos elementos, de manera excepcional (pues la norma señala que la regla general es la responsabilidad solidaria) se pueda determinar, de manera individual, la existencia del vínculo de causalidad entre cada integrante del consorcio y las infracciones imputadas, para conocer si, con su conducta, incurrió en infracción y cuál es la sanción que le corresponde. En el caso concreto, del presente Acuerdo de Sala Plena dicho análisis se restringe a la conducta activa de presentar documentos falsos o adulterados contenidos en la oferta conjunta. 5. Pues bien, teniendo en cuenta lo glosado, es pertinente adoptar un criterio uniforme respecto de los casos en que la presentación de documentos falsos o adulterados ante la Entidad sea realizada por los integrantes de un futuro consorcio o consorcio, en el marco del procedimiento de selección y, específicamente, en su oferta conjunta. Ahora, en este punto conviene considerar que, conforme lo prevé el artículo 246 del TUO de la LPAG, la potestad sancionadora administrativa (como es la que ejerce el Tribunal) está regida por principios especiales, que no pueden ser dejados de lado; entre ellos se encuentra el de tipicidad, según el cual: "Solo constituyen conductas sancionables administrativamente las infracciones previstas expresamente en normas con rango de ley mediante su tipificación como tales, sin admitir interpretación extensiva o analogía. Las disposiciones reglamentarias de desarrollo pueden especificar o graduar aquellas dirigidas a identificar las conductas o determinar sanciones, sin constituir nuevas conductas sancionables a las previstas legalmente, salvo los casos en que la ley o Decreto Legislativo permita tipificar infracciones por norma reglamentaria." (...) (El resaltado es agregado). Asimismo, siendo el procedimiento sancionador que conduce el Tribunal un procedimiento administrativo, es importante recordar que, según lo dispone el numeral 1.1 del artículo IV de la misma norma, constituye un principio
que ordena cualquier procedimiento administrativo el de legalidad, según el cual "[l]as autoridades administrativas deben actuar con respeto a la Constitución, la ley y al derecho, dentro de las facultades que le estén atribuidas y de acuerdo con los fines para los que les fueron conferidas." En ese sentido, la individualización de responsabilidades en infracciones cometidas por los integrantes de un consorcio o un futuro consorcio que realicen las salas del Tribunal no debe alejarse del cumplimiento de los principios antes señalados, es decir, debe estar referidas a las conductas expresamente tipificadas por la ley como sancionables, sin que el análisis se extienda a nuevas conductas sancionables no previstas por el tipo legal, pues lo contrario significa omitir dicho mandato expreso, y, en consecuencia, actuar en contravención del principio de legalidad. 6. Pues bien, dicho ello, es pertinente citar el tipo infractor materia de análisis: "Artículo 50. Infracciones y sanciones administrativas 50.1 El Tribunal de Contrataciones del Estado sanciona a los proveedores, participantes, postores, contratistas y/o subcontratistas, cuando corresponda, incluso en los casos a que se refiere el literal a) del artículo 5 de la presente Ley, cuando incurran en las siguientes infracciones: (...) j) Presentar documentos falsos o adulterados a las Entidades, al Tribunal de Contrataciones del Estado o al Registro Nacional de Proveedores (RNP). (...) La responsabilidad derivada de las infracciones previstas en este artículo es objetiva, salvo en aquellos tipos infractores que admitan la posibilidad de justificar la conducta." 7. Como se puede apreciar el tipo infractor está estructurado sobre la conducta activa de "presentar documentos falsos o adulterados", sin que se condicione o exija elementos adicionales para la configuración de la infracción más allá de la contenida por el verbo rector "presentar", exigiéndose, al contrario, un análisis de responsabilidad objetiva del tipo infractor (pues el mismo no admite la posibilidad de justificar la conducta). En consecuencia, en el tema materia del presente Acuerdo, para efectos de individualizar la responsabilidad de cada uno de los integrantes de un consorcio o futuro consorcio, lo relevante es que se haya presentado la documentación cuestionada a la Entidad (en el caso concreto que el documento falso o adulterado obre en la oferta presentada de manera conjunta), ya sea que pertenezca a la esfera de dominio o de control de uno de sus integrantes, o a la de otras personas (ya sean integrantes o no del consorcio), pues analizar estas últimas situaciones implica analizar conductas (activas u omisivas) distintas a las de la conducta tipificada como infracción y alejarse de la responsabilidad objetiva dispuesta por la Ley para estos casos. Debe quedar claro, entonces, que, en la infracción referida a la presentación de documentación falsa o adulterada, la conducta tipificada como infracción administrativa se encuentra estructurada en función del verbo rector "presentar"; por ello, es relevante destacar
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Cabe precisar que dentro del catálogo cerrado de condiciones eximentes de la responsabilidad por infracciones administrativas proporcionado por el numeral 1 del artículo 255 del TUO de la LPAG no se encuentra la circunstancia de la "individualización" para el caso de participación de administrados en procedimientos administrativos en el marco de contratos asociativos, como el consorcio o futuro consorcio. Es más, el numeral 236.3 del Reglamento, dispone, expresamente que "[e]n los procedimientos sancionadores de competencia del Tribunal no se aplican los supuestos eximentes establecidos en el artículo 236-A de la Ley Nº 27444 [hoy artículo 255 del TUO de la LPAG], dada la determinación objetiva de la responsabilidad prevista en el numeral 50.1 del artículo 50 de la Ley".