NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 30 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2005 (30/09/2005)

/G50/GE1/G67/G2E/G20/G33/G30/G31/G33/G33/G36 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, viernes 30 de setiembre de 2005 “la comunidad jurídica centralizada es aquella cuyo ordenamiento está constituido exclusivamente de normas que valen para todo el territorio” 12. 35. Como quedó dicho, no es ése el caso del ordenamiento jurídico de la República del Perú. En efecto, siendo el Estado peruano un Estado unitario, sin embargo,éste no ha sido configurado como un Estado centralizado. En efecto, el tercer párrafo del artículo 43º de la Constitución establece que el Estado unitario es decarácter descentralizado, entendiendo por descentra- lización, “una forma de organización democrática [y] una política permanente de Estado, de carácter obligatorio, que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integraldel país.” 13 36. La descentralización, tal como sostiene Prélot, responde, fundamentalmente, a las siguientes características: “1º Una pluralidad de órganos de decisión y de centros particulares de intereses; 2º Una dirección de estas instituciones por autoridades propias, de carácterdependiente o semiindependiente (reflejado con frecuencia en el modo de su designación); 3º Una sujeción de estas autoridades a un control cualificado (tutela).” 14 37. Por su parte, el artículo 189º de la Norma Fundamental, establece que “El territorio de la República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyascircunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local, en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidade integridad del Estado de la Nación.” Mientras que, tal como disponen los artículos 191º y 194º de la Constitución, los gobiernos regionales y locales, respectivamente, gozan de autonomía política, económica y administrativa. 38. Un análisis conjunto de las referidas disposiciones permite sostener que el Estado peruano no es “unitario descentralizado”, sino “unitario y descentralizado”. Ladiferencia entre uno y otro caso no es un simple juego de palabras. Encierra profundas diferencias en lo que a la distribución horizontal del poder respecta. Un Estado “unitario descentralizado” es meramente un Estado unitario complejo, es decir, aquel en el que la descentralización solamente se presenta en un ámbitoadministrativo, más no en un ámbito político. En dichos Estados, las entidades descentralizadas no gozan de verdadera autonomía, pues si bien tienen importantespotestades reglamentarias y ejecutivas, éstas, finalmente, reducen su cometido a la ejecución de las leyes estatales. Sin embargo, nuestra Constitución no sólo ha conferido a los gobiernos descentralizados (regiones y municipios) autonomía administrativa, sino también económica, y, lo que es más importante, autonomía política. Esta últimase traduce, de un lado, en la elección de sus órganos por sufragio directo (artículo 191º de la Constitución), y, de otro, en la capacidad de dictar normas con rango de ley(artículo 192º6 y 200º4 de la Constitución). 4.3.2 Principio de cooperación y lealtad regional.39. El carácter descentralizado del Estado peruano, por otro lado, no es incompatible con la configuración deEstado unitario, desde el momento que si bien ella supone el establecimiento de órganos de poder territorialmente delimitados, a los cuales se les dota de autonomía política,económica y administrativa, sin embargo, su ejercicio debe realizarse dentro de lo previsto por la Constitución y las leyes marco que regulan el reparto competencial delos gobiernos regionales y municipales. 40. Tal como sostiene Ferrando Badía, “La autonomía implica siempre competencias legislativas. Ser entidades autónomas no supone que sean soberanas, sino que presupone su integración en elEstado. De ahí que la actividad legislativa de los entes autónomos ha de estar de acuerdo con los principios de integración del Estado del que forman parte. (...). Laautonomía es, en efecto, libertad, facultad de promulgar normas, pero con coordinación necesaria, respecto de una colectividad más grande.” 15 41. En tal medida, el ejercicio de las competencias de los gobiernos regionales deberá de realizarse en los términos que establece la Constitución y las leyesorgánicas, “preservando la unidad e integridad del Estado y la Nación” (artículo 189º de la Constitución), coordinando “con las municipalidad sin interferir sus funciones yatribuciones” (artículo 191º de la Constitución). En suma, en “armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo” (artículo 192º de la Constitución). 42. Los gobiernos regionales, al tener un deber de cooperación leal, o de lealtad regional, en la consecución de los fines estatales, no pueden dictar normas que seencuentren en contradicción con los intereses nacionales. Asimismo, tienen la obligación de facilitar el cumplimiento de la misión constitucionalmente asignada al GobiernoNacional así como a los gobiernos municipales. También la de abstenerse de realizar toda medida que pueda comprometer o poner en peligro el cumplimiento de losfines constitucionalmente asignados a tales instancias de poder estatal y vecinal. 43. Por ello, los gobiernos regionales tienen la obligación genérica de respetar la Constitución y las leyes que por encargo de ella limitan su actuación competencial. Y la obligación específica de cooperar con el GobiernoNacional y los gobiernos locales, cuando éstas precisen de la asistencia regional para el cumplimiento de sus fines. 44. Dicho principio de lealtad regional, se deriva implícitamente de los artículos 189º, 191º y 192º de la Constitución. Opera como una garantía institucional, pues asegura que el proceso de descentralización no degenereen uno de desintegración en el que los gobiernos regionales puedan confundir el principio de autonomía que le ha sido reconocido constitucionalmente (artículo191º) con los de autarquía o soberanía interna. 45. Si bien el gobierno del Perú es descentralizado, su Estado es uno e indivisible (artículo 43º de laConstitución), motivo por el cual ninguna política descentralizadora puede soportar decisiones gubernativas incompatibles o asistemáticas. Por elcontrario, el proceso de descentralización debe ser concebido como el sistema más eficiente para asegurar el desarrollo integral del país. Tal como refiere Pedro de Vega, la descentralización del Estado “no sólo es un instrumento democratizador del poder y una garantía para la libertad, sino que, además, puede suponer una mejor técnica de organización para resolverlos asuntos públicos.” 16 4.3.3 Principio de taxatividad y cláusula de residualidad . 46. De conformidad con el artículo 190º de la Constitución, la regionalización es una de las formas como se realiza el proceso de descentralización del Estado peruano. Las regiones constituyen espaciosterritorialmente delimitados, organizados sobre la base de carácteres geográficos, etnográficos, culturales, económicos, históricos y sociales comunes. Conformeestablece el referido artículo 190º, “Las regiones se crean sobre la base de áreas contiguas integradas histórica, cultural, administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles”. 47. Aunque el establecimiento de estados federados es también una forma de descentralización, resulta 12Hans Kelsen, Teoría general del Estado . México: UNAM, 1965, p. 215. 13Artículo 188º de la Constitución. 14Prélot, M. Institutions politiques et droit constitutionnel , París, 1972, p. 241. Citado por: Ferrando Badía, Juan. El Estado unitario, el Estado federal y el Estado regional . Madrid: Tecnos, 1978, p. 46. 15Op. cit., p. 53. 16De Vega, Pedro. Poder Constituyente y Regionalismo. En: Federalismo yregionalismo. Gurmesindo Trujillo, compilador. Madrid, 1979, p. 354.