NORMA LEGAL OFICIAL DEL DÍA 30 DE SEPTIEMBRE DEL AÑO 2005 (30/09/2005)

/G50/GE1/G67/G2E/G20/G33/G30/G31/G33/G33/G38 /G4E/G4F/G52/G4D/G41/G53/G20/G4C/G45/G47/G41/G4C/G45/G53 Lima, viernes 30 de setiembre de 2005 “unitario y descentralizado”, esto es, un Estado en el que la descentralización, al alcanzar una manifestación político-normativa, fundada en el principio constitucional de la autonomía, prevista en los artículos 191º y 194º dela Constitución, acepta la convivencia de sub-sistemas normativos (nacional, regional y local). 58. La creación de gobiernos regionales con competencias normativas comporta la introducción de tantos subsistemas normativos como gobiernos regionales existan al interior del ordenamiento jurídico peruano. Talderecho regional, sin embargo, tiene un ámbito de vigencia y aplicación delimitado territorialmente a la circunscripción de cada gobierno regional, además de encontrarsesometido a la Constitución y a las leyes de desarrollo constitucional, particularmente, a la LBD y a la LOGR. 59. La articulación de las fuentes en un ordenamiento de tal naturaleza no puede efectuarse exclusivamente bajo los alcances del principio de jerarquía, pues éste no permite dar respuesta coherente al conflicto que sepudiera presentar entre normas expedidas por el Gobierno Central y los gobiernos regionales, que cuentan con el mismo rango normativo. En efecto, si las normasregionales no son jerárquicamente subordinadas a las del Gobierno Central, su articulación con éstas no puede sustentarse en el principio de jerarquía, sino conforme alprincipio de competencia, según el cual en el ámbito competencial regional la norma regional termina excluyendo a la norma del Gobierno Central y, en general,a la de cualquier otro ordenamiento (v.g. del gobierno local). Como se expresa a contrario sensu en el artículo 36º de la Ley Orgánica de Regiones, las “(...) normas y disposiciones del Gobierno Regional se adecuan al ordenamiento jurídico nacional, no puedeninvalidar ni dejar sin efecto normas de otro gobierno regional ni de los otros niveles de gobierno.” 60. En ese sentido, la articulación de las fuentes del derecho regional, tanto con las fuentes del derecho nacional como con las del derecho local, exige que se delimiten losámbitos competenciales a través de la técnica constitucional del test de la competencia, postulada en el artículo 13º de la LBD al distinguir entre competenciasexclusivas, compartidas y delegables. Ello es así puesto que no sólo el ámbito competencial constitucionalmente garantizado de los gobiernos regionales está supeditadoa que su ejercicio se efectúe “en los términos que establece la Constitución y la ley” (artículo 189º de la Constitución), sino, adicionalmente, sin perder de vista que susatribuciones deben realizarse “en armonía con las políticas y planes nacionales y locales de desarrollo” (artículo 192º de la Constitución), no pudiendo interferir en el ejerciciode las funciones y atribuciones de los gobiernos locales (artículo 191º de la Constitución). De ahí que el artículo 11º 1 de la LBD establezca que los órganos con competencia normativa, como consecuencia del proceso de descentralización, “se sujetan al ordenamiento jurídico establecido por la Constitución y las leyes de la República”. Y, a su vez, el artículo 5º de la LOGR haya previsto que la misión de los gobiernos regionales es: “(...) organizar y conducir la gestión pública regional de acuerdo a sus competencias exclusivas, compartidas y delegadas, en el marco de las políticas nacionales,regionales y locales de desarrollo”. 61. Dado que las ordenanzas regionales son normas con rango de ley (artículo 200º 4 de la Constitución), no se encuentran jerárquicamente subordinadas a las leyes nacionales del Estado, por lo que para explicar su relacióncon éstas no hay que acudir al principio de jerarquía, sino al principio de competencia, pues tienen un ámbito normativo competencial distinto. Lo cual no significa queéste pueda ser desintegrado, ni mucho menos, contrapuesto. De hecho -según se ha podido referir, y respecto de lo cual a continuación se profundizará-, entanto existen leyes a las que la Constitución ha delegado la determinación de las competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales,los gobiernos regionales no pueden expedir ordenanzas que resulten contrarias a ellas, so pena de incurrir en un vicio de inconstitucionalidad indirecta.62. En el literal c) del Fundamento 28, supra, ha quedado dicho que forman parte del bloque de constitucionalidad o parámetro de control constitucional, aquellas leyes a las que la Constitución delega ladeterminación de las competencias o límites de las competencias de los distintos órganos constitucionales. 63. En tal sentido, si bien de la colisión de dos fuentes del mismo rango normativo, no se deriva, prima facie , un problema de validez constitucional, sino “un típico problema de antinomia (...), que se resuelve conforme a las técnicas que existen en nuestro ordenamiento jurídico (vg. ‘ley especial deroga leygeneral´, ‘ley posterior deroga ley anterior´, etc.)” (STC 0032-2004-AI, Fundamento 3), en el análisis del presente caso, nos encontramos ante ordenanzas regionales del mismo rango que una ley del Congreso, lo cual no supone que la norma posterior yespecial -ordenanza- prime sobre la ley nacional, por cuanto en un modelo jurídico de Estado Unitario, pero descentralizado, no es, en primera instancia, el principiode jerarquía kelseniano, sino el principio jurídico de competencia el que sustenta y ordena la resolución de los conflictos entre normas jurídicas del mismo rango legal. 64. Así las cosas, sin perjuicio de la autonomía normativa de los gobiernos regionales, sus ordenanzas no sólo se encuentran limitadas territorialmente (sóloresultan aplicables en la respectiva circunscripción territorial del gobierno regional), sino que su validez se encuentra supeditada a su compatibilidad con laConstitución y las normas legales que, para tales efectos, integren el bloque de constitucionalidad. 4.4.2 El bloque de constitucionalidad de las ordenanzas regionales. 4.4.2.1 La integración en el bloque de las leyes orgánicas. 65. Las competencias de los gobiernos regionales se encuentran previstas en el artículo 192º de la Constitución. Sin embargo, dicha enumeración no es cerrada, pues elpropio precepto delega en la ley la posibilidad de establecer otras competencias a ser ejercidas por los gobiernos regionales. En efecto, por un lado, el inciso 7del artículo 192º, establece que los gobiernos regionales son competentes para “7. Promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería, industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad,comunicaciones, educación, salud y medio ambiente, conforme a ley.”; mientras que, de otro lado, el inciso 10 del mismo artículo estipula que los gobiernos regionales son competentes para “10. Ejercer las demás atribuciones inherentes a su función, conforme a ley.” 66. En criterio del Tribunal Constitucional, la “ley” a la que hacen alusión los artículos referidos es la leyparlamentaria, y, más concretamente, la ley orgánica, pues, de conformidad con el artículo 106º de la Constitución, “[m]ediante leyes orgánicas se regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstasen la Constitución”. Así, si bien no está expresamente prevista en la Constitución una reserva de ley orgánica para determinar las competencias de los gobiernos regionales, tal como sí ocurre con el caso de los gobiernos locales (artículo194º), sin embargo, dicha exigencia se encuentra prevista de modo indirecto en el artículo 106º. Ello, empero, no debe ser interpretado en el sentido de que elestablecimiento de la categoría de ley orgánica previta en el primer párrafo, ab initio, del artículo 106º, sea un mandato numerus apertus , pues es numerus clausus en tanto queda limitada la regulación mediante ley orgánica sólo la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución -entiéndase, los