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NORMAS LEGALES El Peruano Lima, lunes 28 de junio de 2010 421437 prohíbe la creación de nuevas fi liales de universidades públicas y privadas fuera del ámbito departamental de su sede principal, pues consideran que es contraria a los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la constitución de centros docentes universitarios, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa. Aun cuando sostienen que, en estricto, el vicio de inconstitucionalidad se encuentra en los artículos 1º y 2º de la ley cuestionada, afi rman que éste alcanza al resto de su articulado por conexidad. §5. Incidencia de la Ley Nº 28564 en el contenido protegido de los derechos fundamentales de acceso a la educación universitaria, a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa 26. La fi lial es la unidad académica desconcentrada, ubicada fuera del departamento en que se creó la universidad, que ofrece carreras profesionales o estudios de post grado. De acuerdo a los requisitos que en su momento exigió el ordenamiento jurídico para la constitución de fi liales, sólo las universidades institucionalizadas podían constituir fi liales, es decir, sólo aquéllas que, en razón de haber probado a lo largo de un tiempo determinado su clara viabilidad, contaban con resolución de autorización de funcionamiento defi nitiva (artículo 1º de la Ley Nº 27504). Además, entre otras cuestiones, se exigía a la universidad solicitante probar el carácter diferencial de la oferta educativa que brindaría la fi lial en comparación con la que ya se estaba ofertando en la localidad donde se pretendía establecerla (artículo 7º del “Reglamento de Funcionamiento de Filiales Universitarias”, aprobado mediante Resolución Nº 386-2002-ANR). 27. Siendo ello así, cabe concluir que el objeto de las fi liales, de acuerdo al diseño previsto en la Ley Nº 27504 y su Reglamento, era desconcentrar geográfi camente la oferta educativa, haciéndola accesible a personas que, de otro modo, no tendrían sencillo acceso a una específi ca carrera. 28. Bajo este esquema, la constitución de fi liales forma parte del libre ejercicio de la iniciativa privada y de la libertad de empresa protegidas por los artículos 58º y 59º de la Constitución, respectivamente, y tiene incidencia también en el ámbito de la educación universitaria en la medida de que, tal como fue expuesto, de un lado, el artículo 15º de la Constitución reconoce el derecho de toda persona, natural o jurídica, a promover y conducir instituciones educativas, y, de otro, el artículo 18º prevé que las universidades pueden ser promovidas por entidades privadas o públicas. 29. Pero, asimismo, y más importante aún, la constitución de fi liales, tal como se encontraba regulada por la Ley Nº 27504, era un modo de optimizar el derecho fundamental de acceso a la educación, concretizando el mandato constitucional en virtud del cual “[e]l Estado promueve la creación de centros de educación donde la población los requiera”. Por lo demás, cabe recordar que de conformidad con el artículo 13º c. del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (en idéntico sentido a lo que señala el artículo 13º c. del “Protocolo de San Salvador”), “la enseñanza superior debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados”, y que, sobre el particular el CDESC de las Naciones Unidas, ha destacado que una de las manifestaciones de la accesibilidad que debe caracterizar al derecho fundamental a la educación, es la “accesibilidad material”, en el sentido de que “[l]a educación ha de ser asequible materialmente, ya sea por su localización geográfi ca de acceso razonable (…) o por medio de la tecnología moderna (…)”16. 30. Por ello, el Tribunal Constitucional coincide con los demandantes en que la Ley Nº 28564, al prohibir la creación de fi liales de universidades fuera del ámbito departamental de su sede principal, prima facie, incide en el contenido constitucionalmente protegido del derecho fundamental de acceso a la educación universitaria, y de los derechos a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa, manifestadas en el derecho a promover y conducir centros educativos universitarios. En efecto, en palabras de los demandantes: “La Ley Nº 28564, al derogar la Ley Nº 27504 eliminando la posibilidad de que las universidades puedan contar con fi liales departamentales fuera de su sede central y restituyendo la vigencia del párrafo tercero del artículo 5 de la Ley Nº 23733, LEY UNIVERSITARIA, está afectando el contenido constitucionalmente protegido del derecho a la educación universitaria, no sólo en lo que respecta al derecho de constituir universidades y fi liales, sino al mismo derecho de acceso material a la educación universitaria”17. §6. El principio de proporcionalidad 31. No obstante, tal como es jurisprudencia reiterada de este Tribunal, el hecho de que una medida legislativa incida sobre el contenido constitucionalmente protegido de determinado(s) derecho(s) fundamental(es), no es mérito sufi ciente para declarar su inconstitucionalidad. Un razonamiento semejante desconocería el signifi cativo margen de libre confi guración normativa de los derechos fundamentales que alcanza al legislador, en razón de su legitimidad democrática directa (artículo 93º de la Constitución). Ello es así, sobre todo, si se toma en cuenta que, de conformidad con el propio texto constitucional, el derecho de toda persona a promover y conducir instituciones educativas se ejerce “conforme a ley” (artículo 15º de la Constitución), siendo aún más preciso el artículo 18º constitucional, al señalar que “[l]a ley fi ja las condiciones para autorizar” el funcionamiento de las universidades, lo que evidentemente alcanza a las fi liales que aquellas pretendan instituir en ejercicio su libre iniciativa privada. En tal sentido, corresponde al legislador, por expreso mandato constitucional, regular y, en su caso, limitar el ejercicio del derecho a promover y conducir entidades educativas. Ahora bien, desde luego, dicha regulación y eventual limitación debe hacerse, en todo caso, sin desnaturalizar el contenido esencial del derecho, y de manera razonable y proporcionada, es decir, resguardando el correspondiente equilibrio entre los distintos valores que componen el ámbito material de la Constitución. 32. Por ello, para declarar la inconstitucionalidad de una medida legislativa, es preciso demostrar, además de su incidencia sobre el contenido protegido de un derecho, valor o principio protegido constitucionalmente, su manifi esta desproporción e irrazonabilidad. El respeto al principio de proporcionalidad aparece pues como el límite de los límites a los derechos fundamentales. 33. Para determinar si una concreta ley resulta o no compatible con el principio de proporcionalidad, es preciso ingresar en la formulación de un método estructural de razonamiento, compuesto por una serie de pasos subsecuentes y preclusivos. En primer término, debe analizarse la fi nalidad de la medida legislativa, con miras a asegurar que resulte constitucionalmente válida. Con relación a este punto, debe distinguirse entre el objetivo inmediato y la fi nalidad mediata de la medida. El objetivo inmediato es el estado de cosas o situación jurídica que el legislador pretende lograr a través de la restricción o limitación del derecho. La fi nalidad mediata esta referida a la protección u optimización del derecho, principio o bien constitucional que se logra con la realización del objetivo inmediato. Esta fi nalidad justifi ca normativamente en abstracto la legitimidad del objetivo de la medida restrictiva. Por ello, la ausencia de fi nalidad constitucionalmente válida determina la invalidez de la medida interventora en el contenido del derecho fundamental. 34. En segundo lugar, debe llevarse a cabo un juicio de idoneidad entre la medida legislativa de intervención y el fi n propuesto por el legislador. Es decir, debe apreciarse una relación de causalidad o de adecuación entre el medio y el fi n. En caso de no existir dicha relación, la medida legislativa será inconstitucional por inadecuada y, consecuentemente, irrazonable. 35. En tercer lugar, corresponde realizar un juicio de necesidad. Conforme a este criterio no resulta válida una 16 Cfr. Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de Naciones Unidas, Observación General Nº 13, El derecho a la educación, ob. cit., párrafo 4 b. 17 Cfr. Escrito de demanda, p. 56.