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NORMAS LEGALES El Peruano Lima, lunes 28 de junio de 2010 421441 exigente al momento de establecer los requisitos que las universidades debían cumplir para poder instituir una fi lial. Así, en su artículo 7º, se establecía que para tales efectos, se tenía que presentar un Proyecto en el que se debían “sustentar las razones de conveniencia y la factibilidad de la fi lial, contemplando aspectos académicos, organizativos económicos y de infraestructura y equipamiento con énfasis en los puntos más relevantes como son la viabilidad y el carácter diferencial [de la] oferta educativa respecto a la que ya se está dando en la localidad, así como a la capacidad de llevarla a cabo”. Asimismo, el Consejo Regional Interuniversitario (CRI) de la sede principal, y el de la localidad donde se pretendía establecer la fi lial, debían elaborar un Informe Técnico, el cual debía “contener principalmente la evaluación a la Universidad solicitante para constatar, como requisito indispensable para crear fi liales, el adecuado nivel académico de los profesores, su gobernabilidad y buena organización, la infraestructura, recursos económicos y fi nancieros, etc.”, sin restar especial atención a “la justifi cación y demás aspectos del proyecto referentes a su factibilidad y aporte diferencial, por razones de contenido o de índole geográfi co” (artículo 8º). Finalmente, la Comisión de Asuntos Académicos de la ANR, “conformada por cinco rectores elegidos por y entre los miembros del Pleno de Rectores, con representación de los cinco CRI, a propuesta del Presidente” (artículo 17º), preparaba el dictamen fi nal para la decisión del Pleno de Rectores (artículo 9º). 59. De esta manera, aun cuando, evidentemente, en razón de las distintas dimensiones de infraestructura, el grado de exigencia logística disminuía en comparación al que era exigido para la creación de universidades, la regulación para autorizar la creación de una fi lial, mantenía el sufi ciente grado de exigencia material, profesional y organizativa para asegurar los estándares necesarios de calidad del servicio educativo brindado por ella. Y ello resulta constitucionalmente adecuado si se toma en cuenta que —a diferencia de lo que parece sostener el apoderado del Congreso—las garantías para asegurar la calidad educativa de una fi lial deben ser aún más exigentes que las aplicables a la propia sede principal, dado el distinto nivel logístico con el que cuenta cada una. 60. Es necesario enfatizar e insistir en que el Tribunal Constitucional no pierde de vista ni un solo instante que estos niveles de calidad no se han presentado en la realidad (tal como se desarrollará en la tercera parte de esta sentencia), y que, consecuentemente, la presunción teórica y abstracta que pudiera surgir del análisis meramente normativo, se desvanece una vez que se ingresa en el análisis de su aplicación concreta por parte de los organismos que han tenido a su cargo la competencia en esta materia. El razonamiento que ahora se expone tiene, por el momento, el exclusivo propósito de demostrar que el apoderado del Congreso no acierta cuando sostiene que la prohibición de fi liales cumpliría con la fi nalidad de incentivar la creación de universidades de calidad. 61. Y no lo hace porque, como se ha demostrado, no existen razones normativas para sostener que los niveles jurídicos de exigencia de calidad de las fi liales son menores que aquellos exigidos para la creación de las universidades. Y si ello es así, la permisión de apertura de fi liales de calidad educativa en departamentos que no cuentan o cuentan con una baja oferta de las carreras que se implementarán en dicha fi lial (recuérdese que uno de los requisitos que debía cumplirse para autorizar la fi lial, era la acreditación del “carácter diferencial [de su] oferta educativa respecto a la que ya se está dando en la localidad” —artículo 7º del Reglamento de la Ley Nº 27504—), lejos de desincentivar la creación de universidades de calidad, la incentivaría, pues ésta sería la única manera de competir efi cientemente con tales fi liales. Por lo demás, es evidente que el análisis de constitucionalidad de las normas aplicables para la creación de universidades o fi liales universitarias, no puede utilizar como simple parámetro los incentivos o desincentivos que dimanan de la oferta y de la demanda que rigen el mercado. Esta perspectiva no sólo se encuentra alejada del componente “social” que es consustancial a todo el régimen económico de la Constitución (artículo 58º de la Constitución), sino que además (y lo que resulta aún más grave), pierde de vista que la determinación de la validez constitucional de las referidas normas se encuentra ante todo determinada por su adecuación a los fi nes de la política constitucional educativa. 62. Desvirtuada la primera secuencia lógica planteada en la contestación de la demanda, corresponde ahora ocuparse de la segunda. Ésta puede ser planteada en estos términos: a) Los requisitos y la evaluación para crear una universidad son más rigurosos que para crear una fi lial; si ello es así, b) la efi ciencia y la calidad del servicio educativo que brinda una universidad son mayores que los que brinda una fi lial; si ello es así, c) los alumnos de una fi lial no acceden a una educación de igual calidad que los alumnos de las sedes principales de las universidades; si ello es así, d) la prohibición de fi liales generará que la generalidad de alumnos universitarios accedan a una educación de igual calidad, a saber, aquella ofrecida por las universidades; y, si ello es así, e) hay que prohibir la creación de fi liales. 63. Una vez más, el apoderado del Congreso parte de la errónea premisa de que cabe interpretar que los estándares de calidad exigibles a las fi liales son normativamente menores que aquellos exigibles para la creación de nuevas universidades. Se trata de una interpretación incompatible con el espíritu de los artículos 13º y 18º de la Constitución. 64. Es probable que el apoderado no haya querido partir de una constatación normativa, sino de una constatación real o sociológica, pero lo cierto es que —tal como se demostrará en la tercera parte de esta sentencia— el diagnóstico de enorme defi ciencia que es aplicable a muchas de las fi liales existentes en el Perú, es en igual medida extensible a muchas de las universidades. Por lo que, incluso en este plano de análisis, no existe mérito para prohibir a unas en aras de incentivar la creación de las otras. 65. No siendo sostenibles constitucionalmente ninguna de las dos hipótesis lógicas planteadas por el apoderado del Congreso, en razón, especialmente, de la errónea premisa normativa de la que parten, corresponde analizar el asunto desde la perspectiva planteada por el legislador en los antecedentes de la Ley Nº 28564. §10. Posición del Tribunal Constitucional en relación con la fi nalidad perseguida por la Ley Nº 28564, según el legislador, y aplicación del test de proporcionalidad 66. Desde la perspectiva del legislador, como quedó dicho, la fi nalidad de prohibir la creación de fi liales universitarias se circunscribe concretamente a evitar que continúe extendiéndose el problema ya detectado de proliferación de fi liales “que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica”26. A su juicio, éste es el objetivo inmediato que pretende lograrse, y la fi nalidad mediata es evitar la afectación del artículo 13º de la Constitución, al permitirse la institucionalización de un servicio educativo que no tiene por objeto el desarrollo integral de la persona humana. 67. Esta fi nalidad, desde luego, resulta constitucionalmente válida, por lo que continuando con la aplicación del test de proporcionalidad a la ley impugnada, corresponde analizar si la medida de prohibición es idónea para alcanzarla. Sobre el particular, llama la atención la siguiente afi rmación contenida en el Dictamen legislativo recaído en los proyectos de ley que dieron lugar a la dación de la Ley Nº 28564: “La Asamblea Nacional de Rectores (ANR) con fecha 28 de mayo de 2002, aprobó mediante la Resolución Nº 386- 2002-ANR, el Reglamento de Funcionamiento de Filiales, el cual establece el procedimiento de evaluación de las fi liales universitarias. Existiendo estas disposiciones de la 26 Cfr. Dictamen de la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura y Patrimonio Cultural del Congreso de la República, recaído en los Proyectos de Ley Nº 10184/2003-CR…, ob. cit., p. 5.