Norma Legal Oficial del día 28 de junio del año 2010 (28/06/2010)
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TEXTO DE LA PÁGINA 27
El Peruano MORDAZA, lunes 28 de junio de 2010
NORMAS LEGALES
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exigente al momento de establecer los requisitos que las universidades debian cumplir para poder instituir una filial. Asi, en su articulo 7º, se establecia que para tales efectos, se tenia que presentar un Proyecto en el que se debian "sustentar las razones de conveniencia y la factibilidad de la filial, contemplando aspectos academicos, organizativos economicos y de infraestructura y equipamiento con enfasis en los puntos mas relevantes como son la viabilidad y el caracter diferencial [de la] oferta educativa respecto a la que ya se esta dando en la localidad, asi como a la capacidad de llevarla a cabo". Asimismo, el Consejo Regional Interuniversitario (CRI) de la sede principal, y el de la localidad donde se pretendia establecer la filial, debian elaborar un Informe Tecnico, el cual debia "contener principalmente la evaluacion a la Universidad solicitante para constatar, como requisito indispensable para crear filiales, el adecuado nivel academico de los profesores, su gobernabilidad y buena organizacion, la infraestructura, recursos economicos y financieros, etc.", sin restar especial atencion a "la justificacion y demas aspectos del proyecto referentes a su factibilidad y aporte diferencial, por razones de contenido o de indole geografico" (articulo 8º). Finalmente, la Comision de Asuntos Academicos de la ANR, "conformada por cinco rectores elegidos por y entre los miembros del Pleno de Rectores, con representacion de los cinco CRI, a propuesta del Presidente" (articulo 17º), preparaba el dictamen final para la decision del Pleno de Rectores (articulo 9º). 59. De esta manera, aun cuando, evidentemente, en razon de las distintas dimensiones de infraestructura, el grado de exigencia logistica disminuia en comparacion al que era exigido para la creacion de universidades, la regulacion para autorizar la creacion de una filial, mantenia el suficiente grado de exigencia material, profesional y organizativa para asegurar los estandares necesarios de calidad del servicio educativo brindado por ella. Y ello resulta constitucionalmente adecuado si se toma en cuenta que --a diferencia de lo que parece sostener el apoderado del Congreso--las garantias para asegurar la calidad educativa de una filial deben ser aun mas exigentes que las aplicables a la propia sede principal, dado el distinto nivel logistico con el que cuenta cada una. 60. Es necesario enfatizar e insistir en que el Tribunal Constitucional no pierde de vista ni un solo instante que estos niveles de calidad no se han presentado en la realidad (tal como se desarrollara en la tercera parte de esta sentencia), y que, consecuentemente, la presuncion teorica y abstracta que pudiera surgir del analisis meramente normativo, se desvanece una vez que se ingresa en el analisis de su aplicacion concreta por parte de los organismos que han tenido a su cargo la competencia en esta materia. El razonamiento que ahora se expone tiene, por el momento, el exclusivo proposito de demostrar que el apoderado del Congreso no acierta cuando sostiene que la prohibicion de filiales cumpliria con la finalidad de incentivar la creacion de universidades de calidad. 61. Y no lo hace porque, como se ha demostrado, no existen razones normativas para sostener que los niveles juridicos de exigencia de calidad de las filiales son menores que aquellos exigidos para la creacion de las universidades. Y si ello es asi, la permision de apertura de filiales de calidad educativa en departamentos que no cuentan o cuentan con una baja oferta de las carreras que se implementaran en dicha filial (recuerdese que uno de los requisitos que debia cumplirse para autorizar la filial, era la acreditacion del "caracter diferencial [de su] oferta educativa respecto a la que ya se esta dando en la localidad" --articulo 7º del Reglamento de la Ley Nº 27504--), lejos de desincentivar la creacion de universidades de calidad, la incentivaria, pues esta seria la unica manera de competir eficientemente con tales filiales. Por lo demas, es evidente que el analisis de constitucionalidad de las normas aplicables para la creacion de universidades o filiales universitarias, no puede utilizar como simple parametro los incentivos o desincentivos que dimanan de la oferta y de la demanda que rigen el mercado. Esta perspectiva no solo se encuentra alejada del componente "social" que es consustancial a todo el regimen economico de la Constitucion (articulo 58º de la Constitucion), sino que ademas (y lo que resulta aun mas
grave), pierde de vista que la determinacion de la validez constitucional de las referidas normas se encuentra ante todo determinada por su adecuacion a los fines de la politica constitucional educativa. 62. Desvirtuada la primera secuencia logica planteada en la contestacion de la demanda, corresponde ahora ocuparse de la segunda. Esta puede ser planteada en estos terminos: a) Los requisitos y la evaluacion para crear una universidad son mas rigurosos que para crear una filial; si ello es asi, b) la eficiencia y la calidad del servicio educativo que brinda una universidad son mayores que los que brinda una filial; si ello es asi, c) los alumnos de una filial no acceden a una educacion de igual calidad que los alumnos de las sedes principales de las universidades; si ello es asi, d) la prohibicion de filiales generara que la generalidad de alumnos universitarios accedan a una educacion de igual calidad, a saber, aquella ofrecida por las universidades; y, si ello es asi, e) hay que prohibir la creacion de filiales. 63. Una vez mas, el apoderado del Congreso parte de la erronea premisa de que cabe interpretar que los estandares de calidad exigibles a las filiales son normativamente menores que aquellos exigibles para la creacion de nuevas universidades. Se trata de una interpretacion incompatible con el MORDAZA de los articulos 13º y 18º de la Constitucion. 64. Es probable que el apoderado no MORDAZA querido partir de una constatacion normativa, sino de una constatacion real o sociologica, pero lo MORDAZA es que --tal como se demostrara en la tercera parte de esta sentencia-- el diagnostico de enorme deficiencia que es aplicable a muchas de las filiales existentes en el Peru, es en igual medida extensible a muchas de las universidades. Por lo que, incluso en este plano de analisis, no existe merito para prohibir a unas en aras de incentivar la creacion de las otras. 65. No siendo sostenibles constitucionalmente ninguna de las dos hipotesis logicas planteadas por el apoderado del Congreso, en razon, especialmente, de la erronea premisa normativa de la que parten, corresponde analizar el MORDAZA desde la perspectiva planteada por el legislador en los antecedentes de la Ley Nº 28564. §10. Posicion del Tribunal Constitucional en relacion con la finalidad perseguida por la Ley Nº 28564, segun el legislador, y aplicacion del test de proporcionalidad 66. Desde la perspectiva del legislador, como quedo dicho, la finalidad de prohibir la creacion de filiales universitarias se circunscribe concretamente a evitar que continue extendiendose el problema ya detectado de proliferacion de filiales "que no cumplen con los minimos niveles de exigencia academica"26. A su juicio, este es el objetivo inmediato que pretende lograrse, y la finalidad mediata es evitar la afectacion del articulo 13º de la Constitucion, al permitirse la institucionalizacion de un servicio educativo que no tiene por objeto el desarrollo integral de la persona humana. 67. Esta finalidad, desde luego, resulta constitucionalmente valida, por lo que continuando con la aplicacion del test de proporcionalidad a la ley impugnada, corresponde analizar si la medida de prohibicion es idonea para alcanzarla. Sobre el particular, llama la atencion la siguiente afirmacion contenida en el Dictamen legislativo recaido en los proyectos de ley que dieron lugar a la dacion de la Ley Nº 28564: "La Asamblea Nacional de Rectores (ANR) con fecha 28 de MORDAZA de 2002, aprobo mediante la Resolucion Nº 3862002-ANR, el Reglamento de Funcionamiento de Filiales, el cual establece el procedimiento de evaluacion de las filiales universitarias. Existiendo estas disposiciones de la
26
Cfr. Dictamen de la Comision de Educacion, Ciencia, Tecnologia, Cultura y Patrimonio Cultural del Congreso de la Republica, recaido en los Proyectos de Ley Nº 10184/2003-CR..., ob. cit., p. 5.