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NORMAS LEGALES El Peruano Lima, lunes 28 de junio de 2010 421442 ANR, los responsables de ciertas universidades públicas y privadas, las han ignorado y sin respetarlas, ni someterse al procedimiento establecido, han continuado creando fi liales universitarias sin criterios técnicos, ni considerando elementos que son insustituibles como infraestructura, equipamiento, mobiliario, personal docente califi cado, biblioteca, talleres, módulos para áreas especializadas, áreas verdes y los otros servicios indispensables con que debe contar una universidad (…) La Ley Nº 27504, Ley que regula la creación de fi liales universitarias en el país y otorga facultades adicionales a la Asamblea Nacional de Rectores (ANR), establece que las universidades sujetas al ámbito de la Ley Nº 23733, Ley Universitaria y las autorizadas por el Consejo Nacional para la Autorización de Funcionamiento de Universidades (CONAFU), pueden constituir fi liales fuera de la circunscripción departamental de su creación, previa opinión favorable de la ANR. Esta disposición mal aplicada por algunas universidades, ha propiciado la proliferación de pseudo fi liales universitarias que no cumplen con los requisitos mínimos para su funcionamiento”27. 68. Es sobre esta base que, como se mencionó antes, la Comisión del Congreso, en el referido Dictamen, advierte que “existe en nuestro país un elevado número, realmente indeterminado de fi liales o pseudofi liales de Universidades que vienen ofertando servicios que no cumplen con los mínimos niveles de exigencia académica ni los requerimientos que la Universidad exige a sus usuarios”, concluyendo que, en tal sentido, “[l]as propuestas legislativas apuntan precisamente a corregir esta situación, derogando a la Ley que dio nacimiento a las fi liales, restituyendo el tercer párrafo del Artículo 5º de la Ley Universitaria, Ley Nº 23733…”28. 69. Así las cosas, en primera instancia, la preocupación del Legislativo estaba cifrada en aquellas “pseudo fi liales” creadas por universidades, sin haberse sometido al procedimiento de autorización regulado por la Ley Nº 27504, es decir, en aquellas fi liales que habían sido constituidas sin la previa emisión de un acto regular por una autoridad competente. Siendo ello así, la pregunta evidente es la siguiente: ¿resulta idónea para solucionar el problema de las pseudo fi liales creadas violando la Ley Nº 27504, la derogación de la Ley Nº 27504? A todas luces, la repuesta a esta interrogante es negativa. La absoluta falta de adecuación medio-fi n en este caso es patente. 70. Desde luego, con ello no pretende negarse que, en efecto, en el país existe un número indeterminado de fi liales universitarias cuya creación no ha sido autorizada por ninguna autoridad competente. Para comprobar ello basta recordar que en mayo de 2004, es decir, en tiempos en los que la ANR sólo reconocía haber autorizado ofi cialmente 9 fi liales al amparo de la Ley Nº 27504, se constató la existencia de 28 fi liales que ofrecían la carrera de Derecho29. Tan sólo se pretende dejar clara la manifi esta falta de adecuación entre la derogación de la Ley Nº 27504 y consecuente prohibición de creación de fi liales “legales”, y la fi nalidad de solucionar el problema de la fi liales “ilegales”. Visto así el asunto, la Ley Nº 28564, al prohibir la creación de fi liales por parte de la ANR, aparece como manifi estamente inconstitucional, por irrazonable y desproporcionada. 71. No obstante, también cabe interpretar que, más allá de lo previsto en el aludido Dictamen, el propósito de la prohibición consistía en impedir que la ANR continúe autorizando el funcionamiento de fi liales que carecen de mínimos niveles de calidad educativa, con miras, evidentemente, a proteger el derecho fundamental a una educación de calidad, derivado de los fi nes de la educación universitaria (artículos 13º y 18º de la Constitución) y cumplir con el deber constitucionalmente previsto del Estado de “[s]upervisa[r] (…) la calidad de la educación” (artículo 16º de la Constitución). Prima facie, para el cumplimiento de dicho fi n, sí resultaba idónea la prohibición. 72. Empero, dado que, como quedó dicho, una prohibición semejante limita el derecho fundamental de acceso a la educación universitaria de aquellas personas que residen en departamentos que carecen de una sufi ciente oferta educativa en determinadas carreras, y los derechos a la libre iniciativa privada y a la libertad de empresa, manifestadas en el derecho a promover y conducir centros educativos universitarios, es preciso analizar si la prohibición introducida por la Ley Nº 28564, resultaba constitucionalmente necesaria. 73. Tal como fue expuesto, conforme al subprincipio de necesidad, no resulta constitucionalmente válida una medida limitativa de un derecho fundamental, si existen medios alternativos que permiten alcanzar con igual o mayor adecuación la fi nalidad perseguida, incidiendo con menor o sin ninguna intensidad en el contenido del concernido derecho. En consecuencia, este examen conlleva una comparación de medios (el optado por el legislador y el o los hipotéticos que hubiera podido adoptar para alcanzar el mismo fi n) tanto en relación con su mayor o menor incidencia sobre el contenido del derecho fundamental, como en relación con su mayor o menor adecuación para la consecución de la fi nalidad propuesta. 74. Atendiendo a esta premisa, a juicio del Tribunal Constitucional, la prohibición de crear fi liales universitarias, prevista en la Ley Nº 28564, bajo la justifi cación de proteger el derecho fundamental a una educación universitaria de calidad, resulta innecesaria y, por consiguiente, inconstitucional. Ello es así en razón de la existencia de un medio alternativo que no sólo incide en menor medida en los derechos fundamentales involucrados, sino que además permite cumplir con mayor efi ciencia la fi nalidad constitucional perseguida. Dicho medio alternativo consiste en adoptar las medidas que permitan asegurar que solo se autorice la creación de fi liales que garanticen el ofrecimiento de un servicio educativo que cumpla con los imprescindibles niveles de calidad exigidos por el ordenamiento jurídico, sin necesidad de prohibirlas de modo absoluto. 75. En efecto, si el Estado —en este caso, representado por el Congreso— hubiese adoptado medidas en dicho sentido, no sólo no hubiese afectado el derecho de la población de acceder a una educación universitaria de calidad y hubiese afectado en menor medida el derecho de las universidades de ejercer su libertad de empresa, sino que hubiese cumplido, en el sentido constitucionalmente exigido, con su deber de supervisar la calidad educativa (artículo 16º de la Constitución). 76. A juicio de este Tribunal, limitándose a emitir prohibiciones, implícitamente, el Estado renuncia a su deber constitucional de controlar la calidad educativa, adoptando una medida tan sencilla como inefi caz en la búsqueda de solucionar la profunda crisis educativa universitaria que aqueja a la sociedad peruana. En ese sentido, este Colegiado comparte el parecer de los recurrentes, en el sentido de que “la Ley Nº 28564 no es sino la lamentable abdicación del Estado peruano respecto de sus facultades-deberes de control para garantizar la idoneidad y calidad de la prestación de los servicios educativos, y una muestra inaceptable de facilismo, según el cual, ‘si el Estado no tiene la capacidad de cumplir adecuadamente con sus deberes de control, entonces `es mejor´ eliminar la actividad que debe controlar’, sin importar sin con ello trasgrede el texto Constitucional y, como efecto directo de ello, afecta derechos fundamentales de la población”30. 77. Por lo demás, conforme quedó consignado en el propio Dictamen del Congreso antes citado, el problema había sido oportunamente advertido por el Instituto de Defensa de la Competencia y de la Protección de la propiedad Intelectual —INDECOPI—, el cual, mediante 27 Cfr. Dictamen de la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura y Patrimonio Cultural del Congreso de la República, recaído en los Proyectos de Ley Nº 10184/2003-CR…, ob. cit., p. 3. 28 Cfr. Dictamen de la Comisión de Educación, Ciencia, Tecnología, Cultura y Patrimonio Cultural del Congreso de la República, recaído en los Proyectos de Ley Nº 10184/2003-CR…, ob. cit., p. 5. 29 Cfr. Pásara, Luis, La enseñanza del derecho en el Perú: su impacto sobre la administración de justicia, La enseñanza del derecho en el Perú: su impacto sobre la administración de justicia, Lima, junio, 2004, p. 21. 30 Cfr. Escrito de demanda, p. 69.