Norma Legal Oficial del día 08 de diciembre del año 2012 (08/12/2012)

Si dese vizualizar el documento entero como pdf click aqui.

TEXTO DE LA PÁGINA 43

El Peruano MORDAZA, sabado 8 de diciembre de 2012

NORMAS LEGALES

480341

"el pueblo actua en calidad de poder constituido, pues si actuara como poder constituyente no podria ser objeto de limitaciones juridicas mas alla de las que el mismo pudiera autoimponerse" (cfr. STC 0014-2002-PI, F. J. 116). 19. Esta tesis ha sido tambien sostenida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la luz de cuyos criterios debe ser interpretado el alcance de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitucion (Cuarta Disposicion Final de la Constitucion y articulo V del Titulo Preliminar del Codigo Procesal Constitucional). En efecto, en el Caso Gelman vs. Uruguay la Corte tuvo ocasion de ocuparse del analisis de convencionalidad de una Ley de Caducidad (una ley de amnistia), respaldada por un referendum, cuyo contenido violaba gravemente diversos derechos humanos reconocidos en la Convencion Americana de Derechos Humanos. En tal sentencia, la Corte sostuvo: "El hecho de que la Ley de Caducidad MORDAZA sido aprobada en un regimen democratico y aun ratificada o respaldada por la ciudadania en dos ocasiones no le concede, automaticamente ni por si sola, legitimidad ante el Derecho Internacional. La participacion de la ciudadania con respecto a dicha Ley, utilizando procedimientos de ejercicio directo de la democracia ­recurso de referendum (parrafo 2º del articulo 79 de la Constitucion del Uruguay)en 1989 y ­plebiscito (literal A del articulo 331 de la Constitucion del Uruguay) sobre un proyecto de reforma constitucional por el que se habrian declarado nulos los articulos 1 a 4 de la Ley- el 25 de octubre del ano 2009, se debe considerar, entonces, como hecho atribuible al Estado y generador, por tanto, de la responsabilidad internacional de aquel. La sola existencia de un regimen democratico no garantiza, per se, el permanente respeto del Derecho Internacional, incluyendo al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo cual ha sido asi considerado incluso por la propia Carta Democratica Interamericana [Cfr. Asamblea General de la OEA, Resolucion AG/RES. 1 (XXVIII-E/01) de 11 de septiembre de 2001]. La legitimacion democratica de determinados hechos o actos en una sociedad esta limitada por las normas y obligaciones internacionales de proteccion de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convencion Americana, de modo que la existencia de un verdadero regimen democratico esta determinada por sus caracteristicas tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la proteccion de los derechos humanos constituye un limite infranqueable a la regla de mayorias, es decir, a la esfera de lo `susceptible de ser decidido' por parte de las mayorias en instancias democraticas, en las cuales tambien debe primar un `control de convencionalidad' (...), que es funcion y tarea de cualquier autoridad publica y no solo del Poder Judicial" (cfr. Caso Gelman vs. Uruguay, Fondo y Reparaciones, Sentencia de 24 de febrero de 2011, Serie C, Nº 221, parrafos 238 y 239). 20. Una razon adicional para descartar la tesis de la exencion de control sobre los resultados de un referendum, es que, tal como ha recordado este Tribunal, la experiencia demuestra que en muchas ocasiones "la defensa cerrada de los mecanismos de democracia directa en contraposicion a los supuestos perjuicios generados por la democracia representativa, ha sido (...) el recurrente argumento de las dictaduras para pretender fundamentar la supuesta validez de sus organizaciones totalitarias de partido unico, en las que por via de la argucia de una aparente mayor participacion ciudadana en los asuntos publicos, en los hechos, las decisiones terminan siendo monopolio del dictador, en la mejor muestra recreada de la formula hobbesiana: Auctoritas, non veritas facit legem (La autoridad ­no la verdad­ hace la ley)" (cfr. 0030-2005-PI, F. J. 11). 21. Por esta suma de argumentos, resulta procedente el control de constitucionalidad de una ley aprobada en referendum. Pero, como es obvio, la procedibilidad de tal control, evidentemente, nada dice aun acerca de la constitucionalidad o no de la Ley Nº 29625, que es lo que inmediatamente se analizara. §4. Sobre la supuesta inconstitucionalidad formal de la Ley Nº 29625. 22. El recurrente ha sostenido que la Ley Nº 29625 tiene naturaleza presupuestaria:

- "[L]a Ley Nº 29625 tiene una MORDAZA connotacion presupuestal pues implica que el Estado debera disponer de sus ingresos (...) para poder devolver los aportes efectuados (...) al FONAVI" (cfr. Escrito de demanda, fojas 10). - "[L]a ley dispone que el Estado debera devolver a los trabajadores que contribuyeron al FONAVI los aportes efectuados desde su creacion en 1979 hasta el ano 1998, en forma actualizada y con una tasa de interes legal efectiva. Al hacerlo, la referida ley tiene un indudable impacto en el presupuesto de la Republica, pues parte del mismo debera ser destinado al pago de la devolucion de los aportes a los trabajadores que contribuyeron al FONAVI" (cfr. Escrito de demanda, fojas 15). En base a tales premisas, el recurrente considera que la Ley Nº 29625 es inconstitucional por la forma pues, a su juicio, debio aprobarse a traves del procedimiento establecido por los articulos 78º y 80º de la Constitucion para aprobar la Ley de Presupuesto: "las disposiciones que impliquen (...) la prevision (...) del gasto fuera de lo dispuesto en la Ley de Presupuesto sin que se realice el correspondiente procedimiento para su aprobacion (...) son inconstitucionales por la forma" (cfr. Escrito de demanda, fojas 17). 23. Sobre el particular, el apoderado del Congreso de la Republica ha sostenido lo siguiente: "La parte demandante confunde una MORDAZA que tiene incidencia presupuestal con una MORDAZA presupuestal, a pesar de las evidentes diferencias entre ambas. En efecto, las normas presupuestales son las que rigen la administracion economica y financiera del Estado durante un determinado ejercicio fiscal. (...). [L]a Ley Nº 29625 no es una MORDAZA presupuestal porque no tiene las caracteristicas de ellas. Esta ley es una que tiene incidencia presupuestal, pues solo establece la devolucion de dinero del FONAVI (articulo 1º) durante un periodo de ocho anos (articulo 8º). No establece la programacion de ingresos y gastos para un ejercicio fiscal determinado" (cfr. Escrito de contestacion de la demanda, fojas 14 y 15). 24. La Ley de Presupuesto tiene como contenido la prevision de los ingresos y gastos que tiene proyectado realizar el Estado durante un concreto ano presupuestal para el cumplimiento de determinadas metas y objetivos regidos, en esencia, por la busqueda de satisfacer las necesidades basicas de la poblacion. En esa medida, tal como dispone el articulo 77º de la Constitucion, su contenido rige "[l]a administracion economica y financiera del Estado" (cfr. STC 0004-2004-CC, F. J. 5). 25. Tal como se ha referido en la doctrina, la Ley de Presupuesto constituye la "Ley economico-financiera que ordena el plan de ingresos y gastos publicos para un tiempo determinado [y] que ordena juridicamente (esto es, organiza, programa y controla) toda la actividad financiera del Estado", es decir, "es la expresion cifrada de la politica economica del Gobierno (el esqueleto del Estado en cifras)" (cfr. MORDAZA Bereijo, MORDAZA, "Jurisprudencia constitucional y Derecho Presupuestario", en Revista Espanola de Derecho Constitucional, Ano 15, Nº 44, MORDAZA ­ Agosto, 1995, pp. 11 y 20, respectivamente; la cursiva es del original). En esa medida, es la fuente esencial que orienta la politica economica del Poder Ejecutivo durante su periodo de vigencia, constituyendo, en tal sentido, una ley de indirizzo politico. 26. En el MORDAZA de los gastos que al Estado corresponde realizar, es preciso distinguir entre la fuente de la obligacion del gasto o de su reconocimiento, de un lado, y la fuente de su prevision o habilitacion, por otro. La fuente de la obligacion del gasto o de su reconocimiento puede ser una ley, un acuerdo internacional, un acto administrativo, un contrato, etc. que la contenga. Por su parte, su prevision, autorizacion o habilitacion siempre se encuentra en la Ley de Presupuesto, pues conforma uno de sus contenidos esenciales. Evidentemente, se trata de dos materias conceptual y pragmaticamente relacionadas, pero que no por ello cabe confundir. Tal como ha establecido el Tribunal Constitucional espanol (cfr. STC 63/1986) y la doctrina ha enfatizado, es necesario distinguir entre "lo que es la fuente juridica de la obligacion del Estado que puede ser la Ley, el acto administrativo o el contrato, [es decir], aquello que (...) determina el nacimiento de las obligaciones y que puede estar, por tanto, fuera de la Ley de Presupuestos, y lo que es la fuente juridica del gasto publico, que reside siempre en la propia Ley de Presupuestos en cuanto acto