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NORMAS LEGALES El Peruano Lima, sábado 8 de diciembre de 2012 480341 “el pueblo actúa en calidad de poder constituido, pues si actuara como poder constituyente no podría ser objeto de limitaciones jurídicas más allá de las que él mismo pudiera autoimponerse” (cfr. STC 0014-2002-PI, F. J. 116). 19. Esta tesis ha sido también sostenida por la Corte Interamericana de Derechos Humanos, a la luz de cuyos criterios debe ser interpretado el alcance de los derechos fundamentales reconocidos por la Constitución (Cuarta Disposición Final de la Constitución y artículo V del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional). En efecto, en el Caso Gelman vs. Uruguay la Corte tuvo ocasión de ocuparse del análisis de convencionalidad de una Ley de Caducidad (una ley de amnistía), respaldada por un referéndum, cuyo contenido violaba gravemente diversos derechos humanos reconocidos en la Convención Americana de Derechos Humanos. En tal sentencia, la Corte sostuvo: “El hecho de que la Ley de Caducidad haya sido aprobada en un régimen democrático y aún ratifi cada o respaldada por la ciudadanía en dos ocasiones no le concede, automáticamente ni por sí sola, legitimidad ante el Derecho Internacional. La participación de la ciudadanía con respecto a dicha Ley, utilizando procedimientos de ejercicio directo de la democracia –recurso de referéndum (párrafo 2º del artículo 79 de la Constitución del Uruguay)- en 1989 y –plebiscito (literal A del artículo 331 de la Constitución del Uruguay) sobre un proyecto de reforma constitucional por el que se habrían declarado nulos los artículos 1 a 4 de la Ley- el 25 de octubre del año 2009, se debe considerar, entonces, como hecho atribuible al Estado y generador, por tanto, de la responsabilidad internacional de aquél. La sola existencia de un régimen democrático no garantiza, per se, el permanente respeto del Derecho Internacional, incluyendo al Derecho Internacional de los Derechos Humanos, lo cual ha sido así considerado incluso por la propia Carta Democrática Interamericana [Cfr. Asamblea General de la OEA, Resolución AG/RES. 1 (XXVIII-E/01) de 11 de septiembre de 2001]. La legitimación democrática de determinados hechos o actos en una sociedad está limitada por las normas y obligaciones internacionales de protección de los derechos humanos reconocidos en tratados como la Convención Americana, de modo que la existencia de un verdadero régimen democrático está determinada por sus características tanto formales como sustanciales, por lo que, particularmente en casos de graves violaciones a las normas del Derecho Internacional de los Derechos, la protección de los derechos humanos constituye un límite infranqueable a la regla de mayorías, es decir, a la esfera de lo ‘susceptible de ser decidido’ por parte de las mayorías en instancias democráticas, en las cuales también debe primar un ‘control de convencionalidad’ (...), que es función y tarea de cualquier autoridad pública y no sólo del Poder Judicial” (cfr. Caso Gelman vs. Uruguay, Fondo y Reparaciones, Sentencia de 24 de febrero de 2011, Serie C, Nº 221, párrafos 238 y 239). 20. Una razón adicional para descartar la tesis de la exención de control sobre los resultados de un referéndum, es que, tal como ha recordado este Tribunal, la experiencia demuestra que en muchas ocasiones “la defensa cerrada de los mecanismos de democracia directa en contraposición a los supuestos perjuicios generados por la democracia representativa, ha sido (...) el recurrente argumento de las dictaduras para pretender fundamentar la supuesta validez de sus organizaciones totalitarias de partido único, en las que por vía de la argucia de una aparente mayor participación ciudadana en los asuntos públicos, en los hechos, las decisiones terminan siendo monopolio del dictador, en la mejor muestra recreada de la fórmula hobbesiana: Auctoritas, non veritas facit legem (La autoridad –no la verdad– hace la ley)” (cfr. 0030-2005-PI, F. J. 11). 21. Por esta suma de argumentos, resulta procedente el control de constitucionalidad de una ley aprobada en referéndum. Pero, como es obvio, la procedibilidad de tal control, evidentemente, nada dice aún acerca de la constitucionalidad o no de la Ley Nº 29625, que es lo que inmediatamente se analizará. §4. Sobre la supuesta inconstitucionalidad formal de la Ley Nº 29625. 22. El recurrente ha sostenido que la Ley Nº 29625 tiene naturaleza presupuestaria: - “[L]a Ley Nº 29625 tiene una clara connotación presupuestal pues implica que el Estado deberá disponer de sus ingresos (...) para poder devolver los aportes efectuados (...) al FONAVI” (cfr. Escrito de demanda, fojas 10). - “[L]a ley dispone que el Estado deberá devolver a los trabajadores que contribuyeron al FONAVI los aportes efectuados desde su creación en 1979 hasta el año 1998, en forma actualizada y con una tasa de interés legal efectiva. Al hacerlo, la referida ley tiene un indudable impacto en el presupuesto de la República, pues parte del mismo deberá ser destinado al pago de la devolución de los aportes a los trabajadores que contribuyeron al FONAVI” (cfr. Escrito de demanda, fojas 15). En base a tales premisas, el recurrente considera que la Ley Nº 29625 es inconstitucional por la forma pues, a su juicio, debió aprobarse a través del procedimiento establecido por los artículos 78º y 80º de la Constitución para aprobar la Ley de Presupuesto: “las disposiciones que impliquen (...) la previsión (...) del gasto fuera de lo dispuesto en la Ley de Presupuesto sin que se realice el correspondiente procedimiento para su aprobación (...) son inconstitucionales por la forma” (cfr. Escrito de demanda, fojas 17). 23. Sobre el particular, el apoderado del Congreso de la República ha sostenido lo siguiente: “La parte demandante confunde una norma que tiene incidencia presupuestal con una norma presupuestal, a pesar de las evidentes diferencias entre ambas. En efecto, las normas presupuestales son las que rigen la administración económica y fi nanciera del Estado durante un determinado ejercicio fi scal. (...). [L]a Ley Nº 29625 no es una norma presupuestal porque no tiene las características de ellas. Esta ley es una que tiene incidencia presupuestal, pues sólo establece la devolución de dinero del FONAVI (artículo 1º) durante un período de ocho años (artículo 8º). No establece la programación de ingresos y gastos para un ejercicio fi scal determinado” (cfr. Escrito de contestación de la demanda, fojas 14 y 15). 24. La Ley de Presupuesto tiene como contenido la previsión de los ingresos y gastos que tiene proyectado realizar el Estado durante un concreto año presupuestal para el cumplimiento de determinadas metas y objetivos regidos, en esencia, por la búsqueda de satisfacer las necesidades básicas de la población. En esa medida, tal como dispone el artículo 77º de la Constitución, su contenido rige “[l]a administración económica y fi nanciera del Estado” (cfr. STC 0004-2004-CC, F. J. 5). 25. Tal como se ha referido en la doctrina, la Ley de Presupuesto constituye la “Ley económico-fi nanciera que ordena el plan de ingresos y gastos públicos para un tiempo determinado [y] que ordena jurídicamente (esto es, organiza, programa y controla) toda la actividad fi nanciera del Estado”, es decir, “es la expresión cifrada de la política económica del Gobierno (el esqueleto del Estado en cifras)” (cfr. Rodríguez Bereijo, Álvaro, “Jurisprudencia constitucional y Derecho Presupuestario”, en Revista Española de Derecho Constitucional, Año 15, Nº 44, Mayo – Agosto, 1995, pp. 11 y 20, respectivamente; la cursiva es del original). En esa medida, es la fuente esencial que orienta la política económica del Poder Ejecutivo durante su período de vigencia, constituyendo, en tal sentido, una ley de indirizzo politico. 26. En el marco de los gastos que al Estado corresponde realizar, es preciso distinguir entre la fuente de la obligación del gasto o de su reconocimiento, de un lado, y la fuente de su previsión o habilitación, por otro. La fuente de la obligación del gasto o de su reconocimiento puede ser una ley, un acuerdo internacional, un acto administrativo, un contrato, etc. que la contenga. Por su parte, su previsión, autorización o habilitación siempre se encuentra en la Ley de Presupuesto, pues conforma uno de sus contenidos esenciales. Evidentemente, se trata de dos materias conceptual y pragmáticamente relacionadas, pero que no por ello cabe confundir. Tal como ha establecido el Tribunal Constitucional español (cfr. STC 63/1986) y la doctrina ha enfatizado, es necesario distinguir entre “lo que es la fuente jurídica de la obligación del Estado que puede ser la Ley, el acto administrativo o el contrato, [es decir], aquello que (...) determina el nacimiento de las obligaciones y que puede estar, por tanto, fuera de la Ley de Presupuestos, y lo que es la fuente jurídica del gasto público, que reside siempre en la propia Ley de Presupuestos en cuanto acto