Norma Legal Oficial del día 18 de septiembre del año 2015 (18/09/2015)

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TEXTO DE LA PÁGINA 59

El Peruano / Viernes 18 de setiembre de 2015

NORMAS LEGALES

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ser analizada. Esta constituye la norma con rango legal rectora de la administración económica y financiera del Estado en la medida en que prevé, consigna o incluye la totalidad de los ingresos y gastos, debidamente equilibrados, que tiene proyectado realizar el Estado durante un concreto año presupuestal (artículos 77 y 78 de la Constitución). Comprende "el límite máximo de gasto a ejecutarse en el año fiscal" (artículo 22 de la Ley 28411, General del Sistema Nacional de Presupuesto) y la previsión de ingresos y gastos materializada en la asignación equitativa, programación y ejecución eficiente de los recursos públicos en función de metas y objetivos, así como en función de las necesidades sociales básicas, de las exigencias del proceso de descentralización y de los demás factores que resulten relevantes. 12. La elaboración y aprobación del Presupuesto de la República se encuentra supeditada al cumplimiento de ciertos requisitos de forma, contenido y tiempo, entre otros, los que deben ser observados por el órgano que cuenta con la competencia normativa para su expedición. En lo que aquí interesa, este Tribunal destaca las siguientes tres características esenciales de la Ley del Presupuesto de la República. 2.3.1. Procedimiento 13. En la elaboración de la referida ley confluyen los principios constitucionales de separación y colaboración de poderes. En particular, entre los poderes ejecutivo y legislativo, a cada uno de los cuales la Constitución le asigna competencias específicas. Así, en primer lugar, corresponde al poder ejecutivo enviar al Congreso el proyecto de ley de presupuesto dentro de un plazo que vence el 30 de agosto de cada año (artículo 78 de la Constitución). Respecto de ello, el Tribunal recuerda la posición especial en la que se encuentra el Poder Judicial en la formulación de su proyecto de presupuesto, de acuerdo al artículo 145 de la Constitución, y en los términos de la STC 0004-2004-CC/TC. 14. En segundo lugar, superada la etapa de su discusión y aprobación en la comisión parlamentaria correspondiente, el proyecto de Ley de Presupuesto requiere ser posteriormente aprobado por el Pleno del Congreso dentro de un plazo que vence el 30 de noviembre de cada año (artículo 78 de la Constitución). Según precisan diversos artículos de la Constitución (cf. artículos 77, 101.4 y 102. 4), es constitucionalmente inadmisible que el Pleno del Congreso delegue su aprobación a la Comisión Permanente. 15. Por último, al igual que sucede con la Ley de la Cuenta General de la República, en caso de que la autógrafa de la Ley de Presupuesto no sea remitida al Poder Ejecutivo hasta la fecha señalada en el fundamento anterior, entrará en vigor el proyecto propuesto por dicho poder del Estado, el cual será promulgado mediante decreto legislativo sin necesidad de ley autoritativa alguna (artículo 80 de la Constitución). Así, si bien la regla general es que la Ley de presupuesto sea aprobada por el Congreso de la República, como cualquier otra ley, la Constitución habilita que en una situación excepcional esta sea aprobada y promulgada bajo un régimen especial, el cual se justifica en la necesidad de aprobar anualmente un presupuesto público que regule, de forma ordenada y transparente, el gasto estatal durante el ejercicio subsiguiente. 16. El breve recuento de estas disposiciones constitucionales pone en evidencia el rol y el ámbito de competencia en la elaboración de la Ley del Presupuesto de los poderes ejecutivo y legislativo. Al poder ejecutivo, en cuanto órgano encargado de la gestión de los intereses generales, le corresponde la iniciativa legislativa en materia presupuestal; en tanto que al poder legislativo, de conformidad con el principio representativo (artículo 43 de la Constitución) y el principio de soberanía popular, la aprobación de la Ley del Presupuesto de la República (artículos 77, 102.1 y 102.4 de la Constitución), salvo el caso específico que contempla el artículo 80 de la Constitución. La participación del órgano de representación política en la aprobación de la Ley de Presupuesto se debe a que dicha ley establece cómo se distribuyen los montos y la asignación de las partidas, que, en definitiva, son los recursos del pueblo (fundamento 27 de la STC 0004-2004-CC/TC). 2.3.2. Contenido 17. La Ley de Presupuesto cumple la función constitucional específica de consignar o incluir ingresos

y gastos debidamente balanceados para la ejecución de un ejercicio presupuestal concreto. Por ello, todo lo relacionado con la previsión de los ingresos del Estado y la habilitación de los gastos para la ejecución en un ejercicio presupuestal debe estar dentro de un solo y único texto normativo, con carácter anual, que expresamente delimite y guíe la política económico-financiera del Estado. 18. Este Tribunal tiene dicho que las características de la Ley de Presupuesto son las siguientes: (i) es un acto de previsión y ordenamiento destinado a regular la función económica y financiera del Estado; (ii) es un acto de autorización de ejecución del gasto público, concedido por el Congreso mediante ley expresa y especial; (iii) tiene un plazo determinado y expiratorio para la autorización de ejecución del gasto público --que es un año, según se explica infra--; (iv) reconoce la existencia esencial de ejecución del gasto público bajo responsabilidad funcional, presentándose para tal efecto medidas de control para el correcto uso de la autorización concedida; y, (v) hace concordar la programación y ejecución con los criterios de eficiencia de las necesidades sociales básicas y de descentralización (fundamento 10 de la STC 00042004-CC/TC). 19. Así pues, y bajo la perspectiva de los principios de separación y colaboración de poderes, la Ley de Presupuesto despliega cuando menos dos importantes funciones: una de previsión y otra de autorización. En el primer caso, la Ley de Presupuesto enumera los ingresos fiscales del Estado, que se valoran comparativamente con los gastos fiscales a realizarse dentro del período fiscal. En el segundo caso, la Ley de Presupuesto fija el alcance de las competencias del Ejecutivo en materia económico-financiera, de acuerdo con un factor cualitativo (especificidad y finalidad de la materia presupuestal) y otro cuantitativo (monto máximo a gastar), además de uno de carácter temporal (anualidad). 2.3.2.1. Lo constitucionalmente necesario 20. La Constitución regula el contenido normativo de la ley presupuestal. Su artículo 77, en la parte pertinente, señala que "La estructura del presupuesto del sector público contiene dos secciones: Gobierno Central e instancias descentralizadas. El presupuesto asigna equitativamente los recursos públicos, su programación y ejecución responden a los criterios de eficiencia de necesidades sociales básicas y de descentralización". Asimismo, y de acuerdo con el artículo 78 de la Constitución, la ley presupuestaria no puede ser aprobada "sin partida destinada al servicio de la deuda pública". 21. Sobre el particular, en la STC 0004-2004-CC/ TC, el Tribunal precisó que la Ley del Presupuesto de la República debe ser equilibrada, esto es, los recursos a asignar deben estar equilibrados con la previsible evolución de los ingresos. A su vez, la citada ley debe estar informada por el principio de universalidad, de acuerdo con el cual este contiene todos los ingresos y gastos del sector público; y por el principio de unidad, de modo que los presupuestos de las entidades que comprenden la Administración Pública estén sujetos a la Ley de Presupuesto. Además, debe estar informada por el principio de exclusividad, según el cual en la Ley del Presupuesto solo hay cabida para disposiciones de orden o contenido presupuestal. 22. La Constitución modula también el contenido material de la Ley del Presupuesto de la República cuando establece que corresponde a esta priorizar la educación (artículo 16); tener dos secciones: gobierno central e instancias descentralizadas (artículo 77); asignar equitativamente los recursos (artículo 77); adoptar un criterio descentralista (artículo 188); prever el canon (artículo 77); respetar el equilibrio presupuestal (artículo 78); contener una partida destinada al servicio de la deuda pública (artículo 78), e incluir los recursos para atender el pago de los efectivos de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional del Perú (artículo 172). 23. De este modo, el contenido de la Ley de Presupuesto está compuesto tanto por normas estrictamente presupuestarias como por normas directamente vinculadas a la materia presupuestaria. Las primeras están referidas a la previsión de los ingresos, la habilitación de los gastos o la aclaración de los estados económico-financieros que tengan incidencia directa en el presupuesto público, mientras que las segundas conciernen a la materialización de la política