Norma Legal Oficial del día 18 de septiembre del año 2015 (18/09/2015)

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TEXTO DE LA PÁGINA 60

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NORMAS LEGALES

Viernes 18 de setiembre de 2015 /

El Peruano

económico-financiera en general y a la ejecución del presupuesto público en especial, en la medida en que tienen incidencia directa en el presupuesto público. Por ello, constitucionalmente es admisible que la ley presupuestaria solo regule una materia específica, o dicho a la inversa, la ley presupuestal no es competente para regular temas ajenos a la materia presupuestal o directamente vinculada a ella. 2.3.2.2. Lo constitucionalmente imposible 24. La Constitución, a la vez de señalar el contenido constitucionalmente necesario de la Ley de Presupuesto, especifica también lo que es constitucionalmente imposible que regule. Es decir, aquello que está vedado disciplinar a través de ella. Así, por ejemplo, el artículo 74 de la Constitución prohíbe que las leyes de presupuesto puedan"contener normas sobre materia tributaria". De la misma manera, el artículo 78 prescribe que no se puede cubrir con empréstitos los gastos de carácter permanente. Vale decir, no debe comprometerse ni devengar gastos por cuantía superior al monto de los créditos presupuestarios autorizados (artículo 27.1 de la Ley 28411). Con el propósito de garantizar que no exista desbalance en el presupuesto, también está "prohibido incluir autorizaciones de gasto sin el financiamiento correspondiente" (artículo I del Título Preliminar de la Ley 28411). 25. Como antes se ha dicho, la ley presupuestaria no debe regular materias ajenas a las estrictamente presupuestales. Detrás de esta exigencia subyace el principio de especialidad al que está sujeta la Ley del Presupuesto. Al respecto, el Tribunal considera que se afecta el principio de especialidad y, por tanto, se incurre en un supuesto de inconstitucionalidad por anidar vicios de competencia cuando alguna disposición de la ley presupuestaria regula cuestiones que son ajenas a la materia presupuestaria, concretamente, extrañas al contenido normativo señalado supra, por lo que de presentarse este supuesto queda habilitada la posibilidad de que el Tribunal declare su inconstitucionalidad. 2.3.3. Temporalidad 26. El artículo 77 de la Constitución, en la parte pertinente, señala de manera expresa que el presupuesto es aprobado anualmente por el Congreso de la República. De esta disposición se deriva que la Ley de Presupuesto tiene una vigencia temporal de un año calendario, que coincide con el ejercicio del año presupuestal respectivo, que se extiende del 1 de enero al 31 de diciembre de cada año. Rige, pues, el principio de anualidad. 27. Sobre dicho principio, este Tribunal ha declarado que "la ejecución presupuestal debe realizarse dentro de un plazo preciso, determinado y extinguible de un año calendario; es decir, entre el 1 de enero y el 31 de diciembre [...]. La Ley de Presupuesto tiene como carácter distintivo de otras normas su vigencia determinada [...]. Así, para el principio de anualidad, se entiende que el presupuesto prevé los recursos y los gastos de un año, a cuyo término la ley pierde su vigencia. Dicho plazo se justifica porque las situaciones financieras son variables en el tiempo" (fundamento 9.8 de la STC 0004-2004-CC/TC). 28. Por lo anterior, al tener vigencia solo durante el ejercicio presupuestal del año fiscal respectivo (entre el 1 de enero y el 31 de diciembre), cesa la vigencia de la Ley del Presupuesto al concluir dicho ejercicio presupuestal. En la misma línea, el artículo IX del Título Preliminar de la Ley 28411, General del Sistema Nacional de Presupuesto, precisa que "El Presupuesto del Sector Público tiene vigencia anual y coincide con el año calendario. Durante dicho período se afectan los ingresos percibidos dentro del año fiscal, cualquiera [que] sea la fecha en la que se hayan generado, así como los gastos devengados que se hayan producido con cargo a los respectivos créditos presupuestarios durante el año fiscal". 29. Dada la periodicidad anual de la Ley de Presupuesto, toda disposición legal que ella contenga, cuya vigencia supere, expresa o implícitamente, el período anual respectivo, o que establezca una vigencia ilimitada en el tiempo, es per se incompatible con el artículo 77 de la Ley Fundamental, como igualmente es inconstitucional, por sí mismo, que en la Ley de Presupuesto se regule un contenido normativo ajeno a la materia estrictamente presupuestaria.

2.4. ANÁLISIS DE LA INCONSTITUCIONALIDAD FORMAL 2.4.1. El artículo 6 de la Ley 29951

ALEGADA

30. Se ha objetado la inconstitucionalidad formal del artículo 6 de la Ley 29951. Dicha disposición legal establece lo siguiente: Artículo 6.- Prohíbese en las entidades del Gobierno Nacional, gobiernos regionales y gobiernos locales, el reajuste o incremento de remuneraciones, bonificaciones, dietas, asignaciones, retribuciones, estímulos, incentivos y beneficios de toda índole, cualquiera sea su forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento. Asimismo, queda prohibida la aprobación de nuevas bonificaciones, asignaciones, incentivos, estímulos, retribuciones, dietas y beneficios de toda índole con las mismas características señaladas anteriormente. Los arbitrajes en materia laboral se sujetan a las limitaciones legales establecidas por la presente norma y disposiciones legales vigentes. La prohibición incluye el incremento de remuneraciones que pudiera efectuarse dentro del rango o tope fijado para cada cargo en las escalas remunerativas respectivas. 31. Los demandantes sostienen que el artículo 6 de la Ley 29951, de Presupuesto del Sector Público para el Año Fiscal 2013, resulta inconstitucional por la forma, por cuanto no regula los ingresos y gastos de la entidades estatales, sino que se refiere a aspectos sustantivos que inciden directamente en el ejercicio del derecho a la negociación colectiva y en el ejercicio de la función arbitral en materia laboral, por lo que contraviene el artículo 77 de la Constitución. 32. En virtud de la función constitucional de consignar o incluir los ingresos y gastos equilibrados para la ejecución en un ejercicio presupuestal, se ha señalado supra que la ley anual de presupuesto se caracteriza, entre otras cosas, por reconocer la actividad esencial de ejecución del gasto público bajo responsabilidad funcional. Para tal efecto, se establecen medidas sobre el uso correcto de la autorización concedida y se concuerda entre la programación y ejecución según criterios de eficiencia de las necesidades sociales básicas y de descentralización. Asimismo, forman parte del contenido de la Ley de Presupuesto las disposiciones legales referidas a la materialización de la política económicofinanciera y, en especial, las relacionadas con la ejecución del presupuesto público, en la medida en que tienen incidencia directa en el presupuesto público. 33. En el caso del artículo 6 de la Ley 29951, que regula la prohibición de todo incremento remunerativo de los trabajadores públicos, cualquiera que sea su forma, modalidad, periodicidad, mecanismo y fuente de financiamiento, el Tribunal observa que los cuestionamientos de constitucionalidad efectuados en las demandas no inciden sobre la irregularidad constitucional en el procedimiento de su formación, sino sobre la incompetencia de su regulación a través de la Ley del Presupuesto. Mientras que, en el primer caso, la inconstitucionalidad formal es consecuencia de haberse inobservado una norma que regula el procedimiento de formación de las disposiciones impugnadas, en el caso del segundo supuesto -la inconstitucionalidad por vicios de competencia-, esta se presenta cuando una disposición regula una materia que, de conformidad con la Constitución o el bloque de constitucionalidad, no tiene competencia para disciplinarla. 34. Así, de conformidad con la doctrina jurisprudencial del Tribunal Constitucional, una disposición legislativa será inconstitucional si, de acuerdo con las normas constitucionales que regulan la competencia de una determinada fuente formal del derecho, se observara que aquella reguló una materia para la cual no tenía competencia. En el caso del artículo 6 de la ley impugnada, el Tribunal hace notar que se trata de una disposición que tiene por objeto restringir la capacidad de las diversas agencias gubernamentales --de los Gobiernos central, regional, municipal y, en general, de cualquier órgano de la Administración Pública-- de incrementar las remuneraciones o cualquiera de los otros ítems que allí se contemplan en el ámbito de la Administración Pública. 35. Una medida de esa naturaleza, juzga el Tribunal, tiene por objeto hacer concordar la programación y la ejecución del presupuesto público, atendiendo a diversos criterios que redunden en beneficio del interés general y que, por ello, deban verse reflejados en la elaboración y