Norma Legal Oficial del día 18 de septiembre del año 2015 (18/09/2015)
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TEXTO DE LA PÁGINA 71
El Peruano / Viernes 18 de setiembre de 2015
NORMAS LEGALES
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10. Y es que la justicia social, que debe orientar la efectividad de derechos como los de sindicación y a la negociación colectiva, también debe encontrarse en el núcleo básico de las políticas económicas y sociales nacionales o incluso internacionales. No sólo deben globalizarse las políticas económicas que generen más riqueza para los empleadores, sino, que, junto a ellas, también deben globalizarse las políticas de justicia social. 2) El derecho fundamental a la negociación colectiva de los trabajadores públicos y la exigencia imperativa de que se expida una ley que la desarrolle 11. Tal como lo manifiesta el artículo 28 de la Constitución, todos los trabajadores peruanos tienen garantizado el derecho fundamental a la negociación colectiva y que el Estado tiene la obligación de fomentar dicha negociación, debiendo además promover formas de solución pacífica de los conflictos laborales. Lo que para otros países representarían aspiraciones a lograr (reconocimiento de dicho derecho fundamental y obligación estatal de fomentarla), son en nuestro ordenamiento disposiciones jurídicas directamente vinculantes y objeto de garantía jurisdiccional. 12. No es diferente el caso de los trabajadores de la Administración Pública, pues si bien el artículo 42 sólo menciona que los servidores públicos tienen garantizados los derechos de sindicación y huelga, ello no excluye, de ningún modo, el derecho a la negociación colectiva, pues tal derecho no sólo forma parte del contenido constitucional implícito de aquellos derechos (sindicación y huelga), sino que constituye uno de los principales mecanismos para poder concretizarlos, pues, de un lado, el derecho a la sindicación tiene como una de las principales razones de su existencia la activa participación de los sindicatos en las negociaciones con el empleador (público); y de otro lado, el derecho a la huelga, tiene en la negociación colectiva a uno de los principales mecanismos que deben agotarse antes de ser ejercido para conseguir la mejora de las condiciones de trabajo, incluido el incremento de remuneraciones. 13. Conforme a lo expuesto, resulta inadmisible que hayan transcurrido más de 20 años desde la entrada en vigencia de la Constitución y por ejemplo, el Poder legislativo no haya cumplido con su obligación de desarrollar de modo integral la negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública. Tal sólo se han dictado algunas leyes que de modo parcial buscan afrontar dicha obligación constitucional (Ley N.° 30057, del Servicio Civil, aunque sólo para determinadas entidades estatales y el Decreto Legislativo N.° 276, que se limita a prohibir a las entidades públicas la negociación con sus servidores, directamente o a través de sus organizaciones sindicales, "condiciones de trabajo o beneficios que impliquen incrementos remunerativos", entre otras). Por ello, es fundamental que el legislador, atendiendo a nuestro marco constitucional, a los respectivos convenios, principios y recomendaciones de la OIT, al desarrollo histórico de las relaciones laborales en el Perú y de modo muy especial, al derecho comparado, sobretodo de la región, desarrolle con la mayor prontitud una ley que regule la negociación colectiva pública. 14. En dicho cometido es indispensable tener en cuenta que el diálogo social y en especial la negociación colectiva entre sindicatos y Administración Pública, son esenciales para crear las condiciones básicas que permitan lograr un "desarrollo económico y social sostenible", el "bienestar de los trabajadores garantizado por medio de condiciones de empleo equitativas", así como el "progreso de empresas sostenibles". Es por ello, que la Administración Pública "debe contar con efectivos suficientes y calificados que tengan posibilidades de formación y ascenso sin una carga de trabajo desproporcionada (esto es particularmente pertinente habida cuenta de las crisis económicas y de los procesos de ajuste estructural) y condiciones de empleo justas y competitivas con respecto a las condiciones de empleo del sector privado, incluso en materia de remuneración. La negociación colectiva ofrece ventajas no sólo a los funcionarios por ser una herramienta de motivación, de reconocimiento social y de respeto de la dignidad de la persona, sino también a la administración, porque le permite apoyarse en los compromisos asumidos por las organizaciones sindicales para poner en práctica los principios esenciales mencionados que rigen la gestión
pública en los Estados democráticos; también es una herramienta eficaz para poner en práctica una gestión satisfactoria de los recursos humanos, lo cual favorece la calidad de los servicios prestados a los ciudadanos".9 3) Los límites de las intervenciones estatales (presupuestales) sobre la negociación colectiva en la Administración Pública 15. Vinculado a lo antes expuesto, es importante destacar que la negociación colectiva en la Administración Pública se ha constituido en la actualidad en uno de los mecanismos que refleja en gran medida el conflicto que existe, principalmente, entre: i) la posibilidad de aseguramiento y mejora de las condiciones de trabajo y empleo de los trabajadores públicos, especialmente el incremento de remuneraciones; y, ii) la capacidad presupuestaria del Estado para atender tales mejoras. 16. En el caso peruano, teniendo en cuenta las últimas leyes de presupuesto es evidente que el Legislador ha optado por privilegiar la capacidad presupuestaria del Estado, prohibiendo de modo absoluto y casi permanente, por ejemplo, el incremento de remuneraciones, tal como aparece en el fundamento 92 de la sentencia de autos, en la que se da cuenta que, cuando menos, dicha prohibición se ha establecido en las Leyes del Presupuesto del Sector Público de los años 2006, 2008, 2009, 2010, 2011, 2014 y 2015.10 17. Ni dicha opción, ni la contraria (incrementar remuneraciones sin que importe el presupuesto público) son opciones legítimas en un Estado Constitucional. Conforme al bloque de constitucionalidad aplicable en estos supuestos (artículos 28, 42, 77 y 78 de la Constitución y Convenios 9811 y 15112 de la OIT, entre otros), es claro que ambas posiciones (i y ii), no pueden ser aplicadas, una en detrimento de la otra, sino que deben ser ponderadas teniendo en cuenta las específicas circunstancias políticas, económicas y sociales concretas. Al respecto, la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, en tanto como uno de sus órganos de control, ha sostenido lo siguiente: La Comisión debe recordar que si, en aras de una política de estabilización económica o de ajuste estructural, es decir, por imperiosos motivos de interés económico nacional, un gobierno dispone que las tasas salariales no pueden fijarse libremente por negociación colectiva, esa restricción debe aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo indispensable, no sobrepasar un período razonable e ir acompañada de garantías destinadas a proteger de manera efectiva el nivel de vida de los trabajadores interesados, y especialmente de aquellos que puedan resultar más afectados.13 18. Evidentemente, si en un determinado Estado existen crisis económicas que reclaman medidas extraordinarias, éstas solo deben durar mientras se controle dicha crisis, pues derechos fundamentales como a una remuneración justa y equitativa o de negociación colectiva de los servidores públicos no pueden limitarse
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Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. La negociación colectiva en la administración pública. Un camino a seguir. Conferencia Internacional del Trabajo. 102ª reunión, Ginebra, 2013, párrafo 224. Esto no sólo ha ocurrido en el Perú, sino también a nivel comparado. Así Gernigon y otros refieren que: "La negociación colectiva en la administración pública plantea problemas particulares. Por una parte, es frecuente que exista un estatuto nacional (o varios) con vocación uniformadora, en general aprobado por el Parlamento, que reglamenta de manera casi exhaustiva los derechos, deberes y condiciones de servicio de los funcionarios públicos, prohibiendo o restringiendo severamente la negociación; por otra parte, sus remuneraciones suponen un coste económico que debe reflejarse en los presupuestos públicos, cuya aprobación compete a órganos como el Parlamento, los ayuntamientos, etc.". En: GERNIGON, Bernard y otros. "Principios de la OIT sobre negociación colectiva", en Revista Internacional del Trabajo, Vol. 119 (2000), N.° 1. Ratificado por el Estado peruano el 13 de marzo de 1964. Ratificado por el Estado peruano el 27 de octubre de 1980. Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones. Informe III (parte 4B) a la 81ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo (1994), Ginebra. Libertad sindical y Negociación Colectiva. Estudio general de las memorias sobre el Convenio (num. 87) sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948, y el Convenio (num. 98) sobre el derecho de sindicación y negociación colectiva, 1949