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39 NORMAS LEGALES Jueves 8 de junio de 2017 El Peruano / violencia contra los niños y las niñas que realizan trabajo doméstico di fi culta el reconocimiento de los actos de explotación, invisibilizando el fenómeno de la trata95. Así pues, el trabajo infantil doméstico y en el sector agrícola se oculta tras relaciones de parentesco en un entorno supuestamente protector, en el que los menores de edad –en general niñas- adquieren conocimientos útiles, gozando así de gran tolerancia social. Esta situación ofrece también una dimensión de género manifestada en el hecho de que sea más probable una remuneración a los niños que a las niñas por realizar tareas domésticas, aun cuando ellas dedican mucho más tiempo a ese ejercicio de labores 96. Sin embargo, desde una mirada sistémica, no son sólo las víctimas quienes desconocen de la naturalización de este fenómeno, sino toda la sociedad, incluyendo a las y los propios funcionarios y funcionarias. Son los mitos respecto a la trata de personas y la tolerancia social, sumada a la discriminación social que se genera contra las víctimas (sobre todo si son víctimas de trata con fi nes de explotación sexual), lo que no permite un abordaje integral. La especialización de las autoridades involucradas en la lucha contra la trata se torna en un aspecto fundamental para ofrecer una verdadera refl exión del tema y orientar a las víctimas, la sociedad y demás agentes en la debida protección de las poblaciones y reducir el nivel de tolerancia social a cero 97. La existencia de una débil institucionalidad del Estado es explicada por la ausencia de un marco normativo integral en la materia, la insu fi ciencia de estrategias integrales y de monitoreo, así como la inadecuada organización, gestión (que comprende la gestión del conocimiento y de recursos) y el funcionamiento del aparato estatal –en sus tres niveles de gobierno- para enfrentar el problema de la trata de personas en el marco de un Estado unitario y descentralizado. Lo expuesto comprende la falta de establecimiento e implementación de políticas públicas 98 adecuadas para la e fi caz fi scalización, persecución, sanción, así como para la protección, reparación y reintegración de las víctimas de trata de personas, desde los diversos enfoques, en especial de derechos humanos, género, interseccionalidad, intercultural, niñez y discapacidad. Otra manifestación de la debilidad institucional se evidencia en la falta o insu fi ciencia de estrategias para enfrentar la corrupción y la impunidad, que impiden al Estado cumplir con su función en la lucha contra la trata de personas, generando la descon fi anza de la ciudadanía en el aparato estatal y en sus instituciones. En efecto, una débil institucionalidad en materia de seguridad y justicia da pie a situaciones como la corrupción, la delincuencia organizada nacional o transnacional y la impunidad, y tiene una presencia e infl uencia sustancial, dando como resultado la cooptación de las instituciones por acción de estructuras, la delincuencia común e instituciones disfuncionales e inoperantes. De ahí que la ausencia de capacidad del Estado o su falta de voluntad política para modi fi car situaciones estructurales, no permitan garantizar a la ciudadanía el efectivo disfrute de sus derechos fundamentales, originando inseguridad, violencia y corrupción en sus distintos niveles, produciendo un círculo vicioso endémico que impide el desarrollo de la sociedad, que se mani fi esta en la desatención de los factores estructurales detrás de la violencia 99. Sobre el particular, FLACSO ha señalado que la constante inestabilidad institucional y de las autoridades encargadas de enfrentar aspectos vinculados a la seguridad ciudadana no permiten la implementación de políticas a largo plazo. En situaciones como la peruana, donde se cuenta con un sistema nacional de seguridad ciudadana, no se han podido consolidar y alcanzar los resultados deseados, entre otros factores, por la inestabilidad e insu fi ciente especialización, capacitación y sensibilización de las y los funcionarios, funcionarias y autoridades que lo conforman, lo que contribuye a la magnitud e intensidad del fenómeno delictivo, amenazando la gobernabilidad democrática y la convivencia ciudadana 100. Los planes de seguridad ciudadana mencionan la indispensable participación de la ciudadanía y sociedad civil, pero re fi eren que las medidas adoptadas se continúan enmarcando únicamente en el incremento del número de policías, patrullajes y equipamiento policial, dejando de lado las actividades de prevención situacional, social y comunitaria 101. Por su parte, CEPAL indica que la violencia y la delincuencia están asociadas a la subjetividad de las personas y con fl uyen con factores de carácter contextual e institucional; razón por la cual contar con registros y estadísticas consolidadas –de los que hoy se carece en el país- que permitan dimensionar de manera más objetiva el fenómeno, permitirá la elaboración de diagnósticos que orienten de manera efectiva las acciones que deben emprender las autoridades públicas, lo que incidirá positivamente en el fortalecimiento de la institucionalidad y la reducción de la delincuencia 102. La necesidad de fortalecer la institucionalidad, el control y la consiguiente respuesta del Estado es imprescindible para la lucha contra la trata de personas de manera e fi caz y responsable, lo que se evidencia en el diseño, plani fi cación, ejecución y evaluación de políticas públicas contra la trata. Ello debido a que la debilidad institucional “ se expresa en todas las dimensiones de la vida social de los ciudadanos: trabajo, educación, salud, vivienda, seguridad social, recursos naturales, medio ambiente, medios de comunicación públicos, fi nanciamiento de la política, etc., con sus efectos en la desigualdad de la distribución de la riqueza y en la concentración económica y en el papel subsidiario del Estado” 103. Lo expuesto afecta directamente los derechos fundamentales de las y los ciudadanas y ciudadanos, y se comporta como una causa estructural del fenómeno de la trata de personas. Cabe mencionar que la debilidad institucional del Estado se contrapone a lo que debe entenderse por gobernabilidad, gobernanza o buen gobierno. Este, en un Estado Constitucional, implica que la actividad estatal esté orientada al “respeto, la promoción y la garantía de los derechos humanos, la defensa del Estado Social y Democrático de Derecho, la efectividad gubernamental en términos de las capacidades y competencias de los y las funcionarios y funcionarias, y la calidad de los servicios públicos, la participación ciudadana y la lucha contra la corrupción. En todos los casos, con especial énfasis en la situación de las poblaciones más pobres y la sostenibilidad del desarrollo. En el caso del Perú, esta noción va de la mano con la modernización del Estado” 104. Así, un buen gobierno debe comprender tanto la prevención, fi scalización y persecución de la trata de personas, como la adecuada atención, protección y reintegración de sus víctimas 105. 95 OIT (2002). Un futuro sin trabajo infantil: informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo. Ginebra: O fi cina Internacional del Trabajo, p. 59. 96 OIT (2007), La eliminación del trabajo infantil: un objetivo a nuestro alcance. Informe global con arreglo al seguimiento de la Declaración de la OIT relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo 2006, Ginebra, p. 46. 97 SOLÓRZANO, Justo (2005) La trata de personas ¿Hay algo peor que la trata de personas?, Bolivia, p. 5. Disponible en: http://photos.state.gov/libraries/bolivia/22433/NASPDF/La%20trata%20y%20su%20forma%20de%20prevenirla.pdf, visitado por última vez el 09 de marzo del 2017. 98 Las políticas públicas pueden ser entendidas como el conjunto de decisiones (que pueden suponer un hacer o un no hacer) generadas por el Estado en el marco de procedimientos, instituciones y organizaciones del gobierno y la Administración Pública, con la fi nalidad de resolver un problema o satisfacer una necesidad. Estas decisiones pueden expresarse en normas jurídicas, planes, programas, proyectos, actividades, entre otros. En: SALOMÉ RESURRECCIÓN, Liliana María. “La «discriminación múltiple» como concepto jurídico para el análisis de situaciones de discriminación”. Tesis (Magister en Derecho Constitucional) -Ponti fi cia Universidad Católica del Perú, Escuela de Posgrado, 2015, p.148. 99 WOLA (2015) La Comisión Internacional contra la Impunidad en Guatemala. Un estudio de investigación de WOLA sobre la experiencia de la CICIG. Washington, p. 3. 100 ESPÍN M, Johanna. (2010) La seguridad ciudadana y los procesos de gobernabilidad y convivencia democrática en los países de la región Andina, FLACSO, Serie Gobernabilidad y Convivencia democrática. Costa Rica, p. 25. 101 Ibídem, p. 26. 102 ARRAIGADA, Irma y GODOY, Lorena (2000). Seguridad Ciudadana y violencia en América Latina: diagnóstico y políticas en los años noventas. CEPAL, Santiago de Chile, p.47. 103 GARRETÓN, Manuel Antonio (2015). Artículo de Opinión: Crisis estructural y corrupción institucionalizada: ¿cómo se sale? En: El mostrador. Disponible en: http://www.elmostrador.cl/noticias/opinion/2015/04/23/crisis-estructural-y-corrupcion-institucionalizada-como-se-sale/, página visitada por última vez el 4 de marzo del 2017. 104 GIZ. Programa Buen Gobierno y Reforma del Estado. Base conceptual. Lima, marzo de 2014, documento no publicado. 105 Parte de esto, aunque de manera distinta y menos desarrollada, está abordado en la página 11 del Plan de Acción contra la Trata de Personas 2015-2018 de Chile.